法院判例：行政复议机关未通知利害关系人参加复议不当然构成程序违法

裁判要点

在决定维持原行政行为的情况下，复议机关对是否通知利害关系人参加复议程序具有选择权。

复议机关决定不通知利害关系人参加复议程序，应当要有正当理由。

在复议决定维持原行政行为结论正确的情况下，人民法院对复议机关未通知利害关系人参加复议程序应当给予一定的尊重。

裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）苏06行终135号

上诉人（原审被告）国家金融监督管理总局江苏监管局。

被上诉人（原审原告）石某某。

原审被告国家金融监督管理总局南通监管分局。

原审第三人江苏如皋农村商业银行股份有限公司如皋港支行。

上诉人国家金融监督管理总局江苏监管局（以下简称江苏金融监管局）因行政处理及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2024）苏0691行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2025年4月7日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。

根据案件审理的需要，本院对一审判决认定的事实确认如下：2018年9月14日，江苏如皋农村商业银行股份有限公司如皋港支行（以下简称如皋农商行）与借款人吴某某、姚某某签订《循环借款合同》，借款30万元，石某某等三人作为保证人签订《最高额保证合同》，为借款人吴某某、姚某某提供最高额连带保证责任。

2020年9月14日，上述30万元借款到期，吴某某、姚某某未能按期还款。后如皋农商行工作人员与借款人、担保人进行面谈，《个人贷款面谈记录》载明面谈时间2020年10月20日，面谈地点如皋港支行客户经理办公室，申请贷款额度27万元，用途为借新还旧，担保人自愿为借款人提供保证担保，贷款人已对借款人和担保人的权利义务作出说明和提示，借款人及担保人对权利义务已充分了解等内容。石某某等人在“被面谈人签名”处签字捺印。

2020年10月21日，如皋农商行与吴某某、姚某某签订《借款合同》，约定借款27万元用于偿还前述《循环借款合同》项下所欠借款，与石某某等三名担保人签订《担保合同》，约定为上述借款提供担保。《担保合同》中约定主合同项下债务履行期限届满，债权人未受清偿的，债权人可直接将保证人在债权人等处开立的账户止付等内容。

因吴某某、姚某某到期未能归还上述借款本金及利息，如皋农商行于2023年10月8日以吴某某、姚某某、石某某等人为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼。如皋市人民法院于2024年5月23日作出（2024）苏0682民初1226号民事判决书（以下简称1226号民事判决），认为石某某作为完全民事行为能力人，具有签订案涉《担保合同》的主体资格，石某某亦陈述清楚签字是为了给吴某某提供担保，借款用途为借新还旧，石某某于2018年、2020年两次为吴某某、姚某某签订担保合同，身份证复印件上书写“仅供为吴某某借款担保用”，均说明石某某为吴某某提供担保的真实意思表示，不存在欺诈情形。关于石某某称不清楚《担保合同》内容、合同未送达、合同无效的主张。如皋农商行对《担保合同》中的重要条款已经通过加粗字体进行提示，石某某签字时应当能够查看到相关内容。石某某曾在记载时间为2020年10月20日的面谈记录中签字，签字上方即记载案涉贷款额度、期限、用途以及担保人责任，石某某无需翻阅即可看到。石某某陈述从事多年人民调解工作，结合该职业背景，应当明确知晓为他人提供担保的法律风险、含义及应当能够预见和判断在担保合同中签字的法律后果。《担保合同》自双方签订即发生法律效力。石某某辩称合同未交其留存，并不影响双方订立的合同效力。如皋市人民法院遂判决石某某等人为借款人的给付义务承担连带保证责任。该判决已发生法律效力。

2023年12月6日，石某某向国家金融监督管理总局南通监管分局（以下简称南通金融监管局）举报，反映如皋农商行违规发放贷款、骗取担保人担保、损害担保人权利等问题。同年12月14日，南通金融监管局向石某某告知受理其反映的“借款人征信审核不到位”“诱导担保人签字”“未向担保人尽到告知义务和提供担保合同”“控制担保人银行卡”等举报事项。2024年1月26日，南通金融监管局向如皋农商行工作人员徐雪峰调查，徐雪峰陈述，办理贷款中进行了借新还旧调查，未诱导石某某签字，对贷款金额、利率、期限等贷款基本信息已尽告知义务，因贷款已逾期而未查征信，担保合同未向石某某提供等。同日，南通金融监管局对如皋农商行进行监管会谈，指出核查中发现的借新还旧贷款发放时未及时收集借款人信用报告用于佐证调查情况、未主动向担保人提供担保合同的问题，要求如皋农商行规范重组贷款授信调查流程，加强金融服务。2024年2月2日，如皋农商行出具《关于落实国家金融监督管理总局南通监管分局提升金融服务等监管意见的报告》，载明具体的整改措施以及对经办人给予批评教育处理等内容。

2024年2月5日，南通金融监管局向石某某作出通金举[2024]30号举报事项调查意见书（以下简称30号调查意见书），主要内容为：一、关于如皋农商行“借款人征信审核不到位”的问题。经查，2018年9月14日，吴某某与如皋农商行签署《循环借款合同》，如皋农商行信贷档案中收集了借款人的营业执照、合伙经营合同、土地承包协议、信用报告等资料，留存了现场调查照片。2020年10月，吴某某向如皋农商行申请对贷款借新还旧，如皋农商行对借款人的家庭主要资产与负债情况、经营情况开展了调查，发现贷款因疫情影响发生逾期。2020年10月23日，如皋农商行在借款人结清利息、归还部分本金、维持担保有效的情况下发放了借新还旧贷款。但如皋农商行没有及时收集借款人的信用报告用于佐证调查情况，南通金融监管局已督促如皋农商行进一步提升贷前调查工作质量。二、关于如皋农商行“诱导担保人签字”“未向担保人尽到告知义务和提供担保合同”的问题。经查，2018年9月、2020年10月《个人贷款面谈记录》《最高额保证合同》《担保合同》上均有“石某某”字样的签名并捺印，其中《担保合同》第十一条特别声明项加粗载明了“已提请担保人注意对合同各印就条款(尤其是黑体字部分)认真、详细的阅读，并作全面、准确的理解。已对当事人权利及义务作出相应的说明和提示，签约各方对本合同的内容和含义认识一致”。相关档案中的身份证复印件上有“石某某”签署“仅供为吴某某借款担保用”字样，留存了本人手持身份证的面签照片。客户经理表示向石某某告知了贷款金额、利率、期限等贷款基本信息，没有诱导劝说石某某签字。如皋农商行未及时提供担保合同文本材料的情况属实，已要求如皋农商行持续优化金融服务，石某某可按合同约定要求如皋农商行提供。三、关于如皋农商行“控制担保人银行卡”的问题。根据担保合同约定，如皋农商行对石某某在该行的存款账户（尾号3169）进行全额止付。如对合同履行方面存在异议，建议依法通过司法途径解决。2024年2月6日，南通金融监管局向石某某邮寄送达30号调查意见书。

石某某不服30号调查意见书，于2024年3月18日向江苏金融监管局申请行政复议。江苏金融监管局于同年3月21日受理并通知南通金融监管局限期书面答复，南通金融监管局在指定期限内提交书面答复及证据材料。江苏金融监管局电话听取了石某某的意见。5月16日，江苏金融监管局决定延长行政复议期限30日并通知石某某及南通金融监管局。6月17日，江苏金融监管局作出苏金行复字[2024]137号行政复议决定书（以下简称137号复议决定），认为南通金融监管局针对石某某的举报事项在职责范围内依法予以受理、调查和答复，已经依法履行法定职责，30号调查意见书程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六十八条之规定，决定维持30号调查意见书。137号复议决定于次日送达。

石某某于2024年7月1日向一审法院提起诉讼，请求确认30号调查意见书、137号复议决定违法；确认案涉担保合同对石某某不具有法律效力。

一审法院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《银行保险违法行为举报处理办法》的规定，银行保险监督管理机构对被举报人违反银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为具有监管查处职责。本案中，石某某举报如皋农商行存在违法发放贷款的行为，南通金融监管局作为辖区金融监管机构具有对相应举报作出处理的职责。

南通金融监管局在调查中发现，如皋农商行借新还旧贷款发放时未及时收集借款人信用报告用于佐证调查情况，未主动向担保人提供担保合同，对如皋农商行进行监管会谈，要求整改，如皋农商行及时进行了相应的整改及追责。南通金融监管局依法履行了监管职责。案涉担保合同中的重要条款已经通过加粗字体进行提示，石某某签字的面谈记录中也对案涉贷款额度、期限、用途以及担保人责任作了明确记载，石某某称未尽告知义务缺乏事实依据。如皋农商行对石某某在如皋农商行的存款账户进行止付系行使合同约定的权利，南通金融监管局建议如对合同履行存在异议，依法通过司法途径解决并无不当。

根据《银行保险违法行为举报处理办法》第十条、第十二条规定，银行保险监督管理机构应当在收到举报之日起15日内审查决定是否受理，并书面告知举报人。银行保险监督管理机构应当自受理之日起60日内，对被举报的违法行为作出书面调查意见，并及时书面告知举报人。本案中，石某某于2023年12月6日向南通金融监管局举报，南通金融监管局于12月14日受理举报事项，经调查核实后于2024年2月5日作出30号调查意见书并告知石某某，程序合法。

江苏金融监管局依法履行了受理、通知答复、听取意见、审查、通知延期、作出决定并送达等程序，但未通知如皋农商行作为第三人参加行政复议，行政复议程序违法。

综上，30号调查意见书程序及实体处理均合法，137号复议决定维持30号调查意见书的实体处理正确，但程序上未追加第三人，应确认违法。案涉担保合同的效力及石某某应承担的保证责任已有民事判决，非行政诉讼受理范围，本案不予理涉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，一审法院作出如下判决：一、确认江苏金融监管局作出的137号复议决定违法；二、驳回石某某的其他诉讼请求。

江苏金融监管局不服一审判决提起上诉称，《行政复议法》第十六条的规定并非要求行政复议机关在每一个复议案件中都必须通知利害关系人参加复议，江苏金融监管局在复议过程中认为不会对如皋农商行作出减损利益或者增加义务的复议决定，对如皋农商行的权利义务未作出新的设定，复议程序并无不当，如皋农商行对此亦没有异议。行政复议作为政府系统自我纠错的监督制度，具有公正高效、便民为民的制度优势，将所有可能受到不利影响的利害关系人均纳入复议程序，将推高复议制度成本，不具有可行性，不符合行政复议法的立法目的。一审法院关于利害关系人参加行政复议程序的判断标准，对复议机关产生过大负担，是对实定法规范的悖离，属于适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回石某某的全部诉讼请求。

被上诉人石某某辩称，石某某在复议程序中提出如皋农商行提供的照片系2023年12月20日左右补拍，江苏金融监管局应当按照法律规定追加如皋农商行进行调查核实，一审判决适用法律正确。如皋农商行应当调查吴某某的征信记录，未经调查即批准贷款，属于欺骗行为，南通金融监管局未依法作出处理。南通金融监管局对如皋农商行提供的照片未认真审核，石某某在担保合同上的签字页载明“本页无正文”，南通金融监管局认定如皋农商行已尽告知和说明解释义务不当。请求撤销一审判决第二项，依法改判。

原审被告南通金融监管局述称，江苏金融监管局是对南通金融监管局作出的30号调查意见书的合法性进行审查，无论最终的复议决定结论如何，都不会对如皋农商行的权利义务产生影响。复议机关可以视案件具体情况决定是否需要通知第三人参加行政复议。

原审第三人如皋农商行述称，南通金融监管局在履职过程中已经进行了详细的调查，如皋农商行也进行了陈述、申辩，虽然未被通知作为第三人参加复议程序，但权利未受影响和限制。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，二审的争议焦点集中在两个方面：一是南通金融监管局针对石某某的举报有无依法全面履行监管职责；二是江苏金融监管局未追加如皋农商行作为第三人参加复议，是否构成程序违法。

关于南通金融监管局针对石某某的举报有无依法全面履行监管职责的问题。

第一，南通金融监管局调取了案涉贷款业务的办理资料，向贷款经办人员进行了调查，查明案涉贷款办理过程中，如皋农商行对借款人的基本情况进行了调查，对借款人、担保人进行了面谈，借款合同及担保合同均有借款人及石某某等担保人的签字，担保合同中有加粗的特别声明条款，石某某的身份证复印件上有“仅供为吴某某借款担保用”的字样等，据此认定如皋农商行不存在诱导担保人签字、未向担保人尽到告知义务的情形，证据充分。以上事实也与1226号生效民事判决中的认定一致。石某某举报的如皋农商行诱导石某某签字，未尽告知义务的事项，明显不能成立。

第二，南通金融监管局认定如皋农商行存在未收集借款人信用报告、未主动向担保人提供担保合同的问题，所作处理并无不当之处。借款人与如皋农商行协商一致，在偿还本金3万元的基础上，对其余逾期借款采用借新还旧的方式予以归还，担保措施不变，也与借款人、担保人进行了面谈和签字确认，据此形成新的借款合同及担保合同，并不存在明显违规发放贷款的情形。结合案涉贷款业务的以上实际情况，以及上述相关行为对借款人及担保人权利义务的影响程度等，南通金融监管局根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十五条规定的监管措施，对如皋农商行进行了监管谈话，要求规范借新还旧、展期等周转类贷款的授信调查操作流程，确保重要环节不缺漏，加强金融服务，已经依法适当履行了监管职责。

第三，对于石某某举报的“控制担保人银行卡”的问题，如皋农商行根据担保合同的约定，对石某某的银行账户予以止付，属于行使合同权利的行为，南通金融监管局无权通过行政手段予以干涉。南通金融监管局告知石某某如对合同履行行为存在异议，通过司法途径解决，并无不当。

综上，南通金融监管局针对石某某的举报已经依法全面履行了监管职责。

关于江苏金融监管局未通知如皋农商行作为第三人参加复议，是否构成程序违法的问题。

第一，在决定维持原行政行为的情况下，复议机关对是否通知利害关系人参加复议程序具有选择权。

行政复议设立第三人制度的目的在于查清案件事实、维护利害关系人的合法权益、节约行政资源和复议成本。《行政复议法》第十六条规定，申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机关通知其作为第三人参加行政复议。这一规定意味着，复议机关在复议程序中应当充分关注与原行政行为或复议结果有利害关系者的合法权益，充分保障利害关系人对复议程序的参与权，保护利害关系人的合法权益。但是，没有程序保障的实体权利是不可靠的，不为实体权利服务的程序设计则是没有实际意义的。行政复议第三人制度并不意味着复议机关对是否通知利害关系人参加复议程序没有选择权。

行政复议制度的宗旨是纠正违法或不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，追加利害关系人的程序设置和运行不应脱离行政复议制度的宗旨。行政程序无疑具有独立的价值和意义，但归根结底应当服务于实体上的权利义务分配。现行有效的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。法律规范的遣词用语是规范和严谨的，在语义清晰的情形下，通常并不允许有超出字面含义的理解。上述条文中的“可以”一词并无歧义，这也就清楚无误地表明，立法机关将是否通知利害关系人参加行政复议的决定权赋予给了复议机关。从行政复议的实践来看，也大量存在着未通知利害关系人参加复议程序的情形，并没有因此被认定为程序违法。所以，无论是从立法还是现实来看，利害关系人参加复议程序都不是一项必须的选择。除了工伤认定、治安处罚、不动产登记、行政许可等本质上存在两个以上联系紧密的法律关系等情形外，对投诉举报这种本质上只有单一行政法律关系的情形，复议机关可以基于是否影响合法权益、是否有利于提高复议效率的考虑，作出是否通知利害关系人参加复议程序的选择。

第二，复议机关决定不通知利害关系人参加复议程序，应当要有正当理由。

权力的行使须具备正当性，复议机关的选择权并非不受限制。赋予复议机关选择权意味着，复议机关应当根据第三人制度的设立目的、行政复议的实际需要、对利害关系人的可能影响等正当理由行使选择权。通常来讲，不影响案件事实的认定、有利于提高效率、已听取利害关系人意见、不涉及利害关系人权利义务的变化等，都可以成为不予通知利害关系人参加复议程序的正当理由。就本案而言，如皋农商行在南通金融监管局履职过程中已充分行使了陈述、申辩权利，且对处理结果不持异议。137号复议决定对30号调查意见书予以维持，未加重如皋农商行的负担或减损其权利，不存在未听取当事人陈述申辩即作出对当事人不利决定的情形。更何况，本案系因履行法定职责引发的行政复议，即使复议机关认为南通金融监管局未尽监管职责，依法也是责令重新履行职责，而不能越俎代庖地直接对如皋农商行作出处理。在南通金融监管局重新履职的过程中，如皋农商行仍可行使相应权利，这也是投诉举报所引发的行政复议程序中普遍不通知利害关系人的重要原因。因此，江苏金融监管局未通知如皋农商行作为第三人参加复议，具有正当理由，并不存在任意为之的情形。

第三，在复议决定维持原行政行为结论正确的情况下，人民法院对复议机关未通知利害关系人参加复议程序应当给予一定的尊重。

行政争议的起因和核心是原行政行为，在原行政行为的合法性已得到确认的情况下，维持的复议决定只是对原行政行为的确认，并未创设新的权利义务关系。行政复议作为一种救济程序，主要作用在于解决争议。除非复议决定对利害关系人的权益产生了实质性影响，或者明显违反正当程序原则，否则没有必要对是否追加利害关系人的行政复议程序进行无实质意义的评价。显而易见的是，在维持原行政行为的前提下，对复议决定的过度审查，忽视了一个基本事实：复议机关只是争议的解决者，争议的“始作俑者”是原行政行为而非复议决定。“始作俑者”无责，争议解决者“中枪”，这样的结果明显有悖于诉讼救济的基本逻辑。因此，当复议机关未追加第三人理由正当的情况下，人民法院应当对复议机关的这一决定给予必要的尊重。

本院注意到，《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百三十五条第一款、第三款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。行政诉讼法确定的双被告制度，根本目的在于督促复议机关依法履职。既然复议机关作为被告，复议决定当然应当一并接受审查，但此时审查的重点应当在于：复议决定对原行政行为合法性的修补是否成立；复议决定是否存在明显违反法定程序的情形；复议决定是否损害了利害关系人的合法权益等。

特别需要强调的是，人民法院对确认违法判决的适用应当理性而节制。尽管确认违法判决可以起到对违法行政的司法宣誓作用，监督依法行政，但应当严格遵循法定性和适当性原则。一审判决未能认识到第三人制度的意义和作用，机械地、未作任何说理地认定复议程序违法，明显不当。事实上，如果没有通知利害关系人构成程序违法的结论成立，也应当属于违反法定程序而适用撤销判决的情形，并非“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的适用确认违法判决的情形。由此也表明，一审法院适用确认违法判决过于草率。而不必要的适用确认违法判决，还可能助长一些非理性维权人员利用投诉举报及复议、诉讼等手段，为追求法外利益增加筹码，给行政机关及被举报对象增加负担，使得确认违法判决被工具化。

综上所述，复议机关未通知利害关系人参加复议程序，并不当然构成程序违法。江苏金融监管局未通知如皋农商行参加复议程序，理由适当，一审判决确认复议决定违法不当，应予纠正。江苏金融监管局的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定南通金融监管局所作30号调查意见书合法，江苏金融监管局所作维持决定的实体判断正确，本院予以确认，石某某的诉讼请求应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院（2024）苏0691行初634号行政判决；

二、驳回石某某的诉讼请求。

一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人石某某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 刘海燕

审 判 员 郭德萍

审 判 员 郁 娟

二〇二五年五月二十三日

法官助理 刘 畅

书 记 员 周 颖

文章来源：鲁法行谈