锦观智库｜结队联动，破解市域内发展不平衡问题

编者按：2025年政府工作报告提出，推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局，要“发展现代化都市圈、优化空间格局，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

高新区与大邑县、武侯区与金堂县……对于成都来说，市辖行政区中的中心城区，经济体量大，人才引聚能力突出；而县市新城，拥有良好的生态本底，产业发展潜力巨大。为破解市域内发展不平衡问题，成都内部组起了多对“CP”。推动市域与县域联动，需要坚持哪些原则，成都探索形成了哪些经验？各区（市）县如何开展全面的深层次合作？本期《锦观智库》采访成都市经济发展研究院区域经济研究所枢纽经济专业首席研究员彭星，继续解码区域协调发展相关问题。

两大原则：打破行政区划壁垒、坚持民生发展导向

锦观智库：国务院批复的《成都市国土空间总体规划（2021—2035年）》强调：“加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系”“加强与市域西部县市功能联动”。推动市域与县域联动，促进区域协调发展需要坚持哪些原则？

彭星：受行政区划和政绩考核机制的影响，国内城市普遍将有限的资源要素集中投放在产出效率高的中心城区，而对城市边缘地带缺乏关注，并将大部分生态用地、耕地调配到城市远郊的边缘地带，导致郊区县（市）边缘地带发展空间受到挤压，中心城区与郊区边缘地带发展落差持续加大。例如，上海邻近江浙的崇明、金山、青浦等区发展不及环沪的昆山、太仓等江浙县市。

成都西部县市发展相对中心城区和东部地区较弱，为此，近年来针对大城市带大农村的典型特征，成都创新推动中心城区与县市新城结对联动，创新共建区域联动发展区，以破解市域发展不平衡问题。成都推动区域联动，是在区域发展非均衡条件下，两个相互独立行政区突破行政区划限制开展区域联动合作，促进人才、资本、技术等要素跨区域配置，最终实现优势互补、互利共赢的区域经济发展策略。

一方面，要打破行政区划壁垒，构建形成功能组团，增强城市核心功能的多中心支撑。成都作为成渝地区双城经济圈的“极核”和全省发展“主干”，必须肩负起使命责任，在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《成都都市圈发展规划》等指引下，做强城市经济、创新、文化、枢纽等核心功能。这就要求在市域范围内以承载核心功能的核心区域引领市域空间发展，进一步发挥重大功能平台的牵引作用，打破行政区划的限制，通过功能延展形成若干个差异化发展的功能组团，破解当前中心城区非核心功能承载过多、城市新区核心功能不强、县市新城功能链接不紧密等一系列问题。

另一方面，要坚持满足人民对美好生活向往的发展导向，统筹考虑城乡、区域发展现实和未来需要，推动市域空间均衡有序发展。当前，中心城区常住人口集聚规模、密度超过空间承载能力，规模效益逐渐减弱；城市新区是全市人口增长最快的区域，但部分区域空间承载能力也趋于饱和，发展质效有待提升；而县市新城人才、技术等高端要素集聚不足，区域生态环境较为脆弱，亟须提升经济发展能级。推动成都区（市）县联动有利于引导市域人口的集聚与分流、产业的升级与疏解，形成更加合理、更有效率的人口与生产力布局。

四个特征：全面联动、圈链融合、双向赋能、共担共建

锦观智库：从统筹促进中心城区发展空间拓展和县市新城能级提升，到聚焦产业协同和联动，近年来，成都探索推动区（市）县结对联动，形成了哪些联动合作新模式或新机制？

彭星：一是“全面联动”，涉及领域更广。与其他区域合作以片区开发、产业发展为主不同，为市域更高质量的协同发展，成都的结对联动工作不仅重视打造结对联动合作区，作为双方产业协同发展的平台载体，还将结对联动领域拓展至教育、医疗、城乡社区治理等更多领域，力图推进结对双方全面合作，实现协同发展、共同富裕。

二是“圈链融合”，产业联动更强。与其他区域产业合作以单个项目为主不同，成都结对区（市）县主动在产业链、创新链融合上深化研究，明确锁定产业合作重点和细分领域，细化产业联动工作举措，携手开展重大产业项目策划和招引。如天府新区、邛崃两地围绕新能源、新材料共绘产业图谱，明确在结对联动合作区共同引入动力及储能电池、新型燃料电池等领域的“链主”企业，同时借助天府新区技术交易平台和检验检测平台，推动锂电池材料回收与再利用、航空动力等前沿技术在结对联动合作区落地转化。

三是“双向赋能”，联动模式更多。与其他区域合作以单向赋能、单向飞地为主不同，成都推进区域结对联动工作特别强调发挥结对双方比较优势，既支持发展水平相对较高的区到相应市县共建合作园区，建设以生产制造为主的飞地园区，也鼓励相应市县到发展水平相对高的区建设“反向飞地”，提升对高能级市场主体、高端要素的链接能力。比如，武侯区、金堂县主动针对县市新城人才技术短板探索“反向飞地”模式，武侯智谷以出租工业楼宇的形式为淮州绿谷提供总部办公或创新研发空间，成立淮州绿谷基地；由金堂县政府出资租赁楼宇，相关企业均注册在淮州绿谷，并享受武侯智谷、淮州绿谷政策，促进淮州绿谷创新研发资源集聚转化。

四是“共担共建”，利益链接更深。与其他区域合作以签订开发建设协议构建合作机制不同，成都推进区域结对联动工作从一开始就注重推进结对区（市）县通过成立合资公司，形成利益共同体，强化成本共担、利益共享，使结对联动双方利益链接更深、结对工作更可持续。比如，金牛区、彭州市以利益分享“明白算”深度绑定合作共建利益关系，联合印发《金彭结对联动“统计分算”工作机制》，针对成立子公司、存量企业迁移等情况，按5∶5比例分类确定经济数据分享方式。

全面联动：要融入教育、医疗等公共服务领域

锦观智库：成都推动区域联动的特征之一是“全面联动”，即区域结对不限于产业，还要融入教育、医疗等公共服务领域，开展全方位深层次的合作。成都的结对合作如何进一步突出“全面联动”原则，达到“1+1＞2”的效果？

彭星：一是坚持因地制宜，鼓励联动模式差异化探索。跨区域结对联动发展模式并非一成不变，在不同发展阶段、不同地方财政实力、不同发展诉求下所采取的合作模式应有所不同。建议成都鼓励相关区（市）县根据双方实际推动联动发展，主动优化结对联动模式，针对发展水平、财政实力、建管能力等合作主体级差相差不大的区（市）县，可探索双方共同主导的合作共建模式，共同推进结对联动区开发建设；针对某一领域优势互补突出的联动区（市）县，可探索飞出地主导的飞地园区模式，支持中心城区以正向飞地模式在郊区新城直接拿地进行开发建设，鼓励县市新城通过场地租赁或者购买楼宇等途径到中心城区设立产业孵化器、创新中心、人才中心、城市会客厅等，遴选具有较好发展前景的创新项目进行孵化导流回本地转化及产业化；针对教育、医疗领域，可通过学校结对、师资共享、“互联网+教育”等促进教育资源共享，通过共建专科联盟、互助对口合作等推进医疗资源共享。

二是突出多元参与，充分调动社会资本积极性。当前跨区域结对联动主要以结对双方政府及国有企业推动为主。建议进一步强化成都市及区（市）县政府在规划引领、统筹协调、政策扶持等方面的引导作用，支持各类社会主体大胆探索、创新突破，尽快推动一批标志性项目落地成势。一方面，以结对联动合作区建设为契机，以政府购买服务的方式，引入专业运营管理机构，参与结对联动合作区的运营管理和服务；另一方面，通过及时发布产业合作项目或事项清单、合作区基础设施及配套服务设施建设清单，以市场机会吸引更多的社会资本参与，同时鼓励通过股权合作、项目合作、联合设立发展基金等方式创新投融资模式，撬动社会资本多渠道参与。

三是强化互利共赢，创新构建利益耦合机制。构建公平合理、切实可行的利益分成和统计核算机制是激发联动两地政府协作动力、减少合作摩擦，促进结对联动可持续发展的基础前提和重要保障。建议进一步细化完善跨区（市）县企业迁移、项目落地、联合招商等收益分成和指标分算机制，构建更加紧密的利益共同体。如在飞地园区模式中实行属地化统计，由飞入地政府统计部门负责统计，并结合利益分享比例以标注形式计入飞出地，供其考核时使用，充分调动结对联动双方合作的积极性和主动性，通过合作共赢实现结对联动模式的正常运转。

成都日报锦观新闻记者 陈仕印 编辑 曾雪柔