房地产发展新模式需要四方面制度变革｜宏观经济

文/中国国际金融股份有限公司研究部执行负责人、董事总经理张宇

现阶段从政策端进一步加强引导房地产发展模式从旧模式向新模式转换至关重要，考虑到房地产市场涉及的领域较为广泛，我们认为新模式应至少包括住房、土地、财税、金融四方面的制度变革。完成这些改革既能实现房地产市场的供需平衡、稳定发展，也能改善地方财政和金融体系的稳定性与可持续性。

房地产旧的发展模式特点与新发展模式的前身

我国旧有的房地产发展模式自20世纪末起步，一方面通过住房市场化改革释放居民购房需求，另一方面通过地方政府土地出让、房地产开发商拿地建设形成住房供给，银行在这个过程中同时为供、需双方提供融资支持，居民、政府、企业、银行分别获得家庭财富、财政收入、经营利润、管理规模和利润的提升，并通过房地产投资、产业链投资和土地出让金支持的政府投资带动了整体经济与居民收入的持续增长，从而进一步增强了购房需求，最终带动住房销售量、价的不断增长，整体经济系统维持了较长时间的正循环反馈。

然而，这一正循环模式有天然瓶颈，一方面居民刚性住房需求得到基本满足后，需求弹性明显提高；另一方面房地产及相关投资对于居民收入的带动效用也在边际递减。当“住有所居”的目标初步完成，同时居民收入的增幅开始低于房价涨幅，即住房支付能力有所削弱，居民购房需求将可能有所走弱，使得前述正循环模式的效率递减，探索房地产市场的新发展模式对于整体经济社会发展的必要性也将显著增强。基于房价收入比的估算结果（如图1所示），我们认为这个临界点可能在2016年前后已经出现，政策端也恰恰是在这一时点提出“房住不炒”“长效机制”等新理念，或可视作“新发展模式”的前身。

但从现实情况来看，我国房地产市场从旧模式向新模式的转换进程并不快，叠加本轮下行周期持续时间较长，促使部分旧模式下的固有问题逐步暴露。例如旧的发展模式整体更致力于商品房这类产权性、市场化住房的开发建设，在租赁类、保障性住房的供给方面有一定缺失，从而使得部分中低收入群体的住房权益难以完全保障。

地方政府对于财政充裕度的要求也使得土地供给的总量、节奏、配比存在一定不合理之处，很大程度上加剧了市场的周期性波动，同时也在一定程度上阻碍了地方财政从增量土地带来的一次性收入向存量财产带来的持续性税收的转换进程。旧的发展模式下房地产市场规模的快速扩大以及融资方式的相对固化，使得房企端累积了不低的杠杆风险，这在本轮下行周期中逐步暴露和演绎为信用风险，并牵连出一定的“保交楼”风险。

房地产发展从旧模式向新模式转换，需要四方面的制度变革

鉴于上述考量，现阶段从政策端进一步加强引导房地产发展模式从旧模式向新模式转换至关重要，考虑到房地产市场涉及的领域较为广泛，我们认为新模式应至少包括住房、土地、财税、金融四方面的制度变革。

住房制度方面。我国当前住房结构存在几方面的问题，最首要的是“重购置、轻租赁、重市场、轻保障”的特征，如果按照“租赁—购置”和“保障—市场”两个维度对住房市场进行四象限划分（如图2所示），会发现市场化购置类住房占比最高，达到73%（包括43%的商品住宅、24%的自建房和6%的老公房），其次是市场化租赁类住房，占比为15%（包括12%的家庭散租、2%的非正规租房和1%的机构租赁），再次是保障性购置类住房，占比为10%（包括6%的棚改安置房、4%的经适房及两限房以及后期零星供给的共有产权房等），最后是保障性租赁住房，占比约3%，主要以“十三五”和“十四五”期间建设的公租房为主。

进一步，在建设年代较近的商品住宅、家庭散租房、保障性住房中由于“70/90规划”（指的是2006年建设部等九部委推出的政策，要求自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上）和保障群体要求，普遍以刚需小户型为主，改善类户型占比相对偏低；在建设年代较早的自建房中存在的房屋质量及维修困境近两年也有所暴露。因此，对于住房制度的调整应以提高保障性和租赁类住房占比为主，兼顾房屋类型和质量问题。

2024年4月以来中央层面提出的收购现房用作保障性租赁住房的思路，一方面能够缓解库存压力，另一方面也对于调整长期住房供给结构有所助益，后续政策端有待在落地层面进一步有所发力。此外，进一步调整非普住宅土增税征收办法，也有助于激励开发商在供给侧主动调整房屋类型结构，在不增加居民负担的情况下推进房屋养老金改革，也有助于避免房屋质量安全问题再发生。

土地制度方面。由于耕地红线和城乡二元土地制度，我国可用于城镇建设的土地资源本就相对有限，在此基础上地方政府出于平衡长期税收和当期土地出让金的需要，采用了“大量、低价供应工业用地，少量、高价供应商住用地”的供地策略，这在一定程度上促成了住宅领域“高房价，高地价”问题的形成；进一步讲，由于各地土地指标规划长期相对固化，事实上宅地空间供应与人口分布存在一定错配（如图3所示），在弱二线和三四线城市经历了集中棚改带来的土地容积率扩充后，这种错配边际上进一步有所加强。

在这一背景下，以弱二线和三四线城市为主的冗余土地收储对于盘活存量资源、调整供需关系、稳定资产价格尤为必要，但需要兼顾考虑该过程中地方政府的潜在债务压力问题；同时，对于一线和强二线城市仍可视区域供求关系适度推进城中村改造，这一方面能够释放当期购房需求、提振市场活力，另一方面也能够提升远期土地供给潜力、逐步改善区域人地关系；从更长远的视角来看，在存量资源中深入挖潜、调整用途配比仍旧是必要的，例如推进集体经营性建设用地转为保障性租赁住房用地，此外还须着力完善建设土地指标的跨区交易体系，通过市场化机制从根本上提高土地指标供应的空间灵活性，实现“人地挂钩”、供需平衡。

财税制度方面。自房地产市场起步以来，对于逐步征收存量住宅房地产税，一定程度上替代土地出让金这类一次性收入的探讨不绝于耳，其间也经历了上海、重庆的房地产税试点，但整体未能得到有效推进；相应地，土地出让金体量规模逐年攀升，截至2021年已达8.5万亿元，约合当年地方财政总收入（含中央转移支付及专项债）的25%（如图4所示）。

往前看，考虑到人口总量下行及城镇化进程的逐步完善，新房建设需要或将逐步下降，土地出让金对地方财政的贡献将不可避免地有所降低；尤其在房地产周期变化中，土地出让金的波动性通常还高于新房销售额的波动性（如图5所示），这也给地方财政带来了较强的不确定性，因此推动房地产税制逐步落地对于加强地方财政稳定性仍旧是必要的。

但该制度的推进存在两个难点：其一是时间节奏，其二是如何平衡居民税收负担。从海外经济体的经验来看，房地产税制的初设必定会对当期房价走势产生负向扰动，考虑到目前房地产市场仍处于供求关系的重大变革期，房价的下行惯性仍较强，推进房地产税的潜在扰动可能过大，从时机选择上应优先在市场上行阶段，尤其是需求旺盛、供给有限、投资情绪上行的市场环境下。从税收负担角度来看，我们认为房地产税的征收应以保障租赁住房能够充分满足目标群体的居住需要为前提，以避免中低收入群体和“新市民、青年人”的负担过重；在税制设计上可以选择梯度较大的阶梯税率制度，适度降低人均住房面积偏低家庭的税收负担......‍

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来源 | 《清华金融评论》2025年2月刊总第135期

编辑丨王茅

审核 | 丁开艳

责编丨兰银帆

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