理论研究 | 社会资本参与北京老旧小区改造的经验与困境——基于“成本-收益”视角

导读

老旧小区改造作为国家推进城市更新工作的重要工作，普遍面临政府投入大却收效甚微、主体权责界定不清、统筹协调困难、社会资本介入门槛高等一系列问题。多渠道筹集资金、吸引社会资本参与老旧小区改造成为当前共识。本文将社会资本参与更新活动的基本逻辑转化为其对“成本-收益”的判定问题，结合实证案例，剖析不同社会资本参与类型关于“降成本”“提收益”路径，并进一步聚集其参与改造的制度困境，构建基于“成本-收益”视角的政策激励体系，以期为探索社会资本参与下的“微利可持续”北京老旧小区改造路径提供路径参照。

本文字数：7204字

阅读时间：22分钟

作者 | 刘思璐

北京市城市规划设计研究院

关键词

老旧小区改造；社会资本；成本-收益；困境；激励

引 言

近年来，城镇老旧小区改造成为我国城市更新工作的重要组成内容。以不断满足人民群众日益增长的美好生活需要的城镇老旧小区改造工作，在成为当下城市更新工作重点的同时，亦普遍面临存量任务重、资金平衡难、政策堵点多等关键挑战。当前，城镇小区改造进入全面提速期，由于待改造老旧小区量大面广，迫切需要吸引社会资本以市场化方式参与小区改造及后期运营[1]。

北京作为国家首都，其老旧小区改造的工作背景在全国兼具“特殊性”和“约束性”，特别体现在“首都定位”“减量发展”“疏解整治”等方面。相比于上海、广州等国内城市允许通过增加面积、改变功能、产权变更、综合统筹项目和片区更新等方式实现空间增值与资金平衡，激发社会资本参与城市更新及老旧小区改造动力的做法，“北京只能落实‘减量提质’下的有机更新，故而面临着比其他城市更为严格的更新约束与规划管控要求，亦带来激励机制的相对匮乏与社会资本参与的动力不足” [2]。

本文从社会资本参与老旧小区改造的“成本—收益”视角出发，剖析社会资本参与老旧小区改造的“成本端”与“收益端”的来源与具体构成，在构建其参与动力模型的基础上，对社会资本参与北京老旧小区改造的案例进行实证分析，总结民企和国企两种社会资本类型参与改造案例的“降成本”“提收益”路径，并结合改造案例的具体瓶颈问题，进一步提出基于“成本—收益”视角下的政策激励方向。

#1

“成本—收益”视角下社会资本参与老旧小区改造的动力机制

1.1 社会资本参与面临“成本—收益”平衡挑战

在经济学领域，企业是否参与经济活动首先关注的是活动会带来怎样的正面效果和负面效果，并基本建立在“盈亏平衡分析”基础上（图1）。其中，正效果是企业的收益（TR），负效果是企业所付出的总成本（TC）[3]。对企业而言，市场化资本参与城市更新活动的最大动力是“盈利”。具体到老旧小区改造这种成本投入大、收益小的更新项目，能否实现“成本—收益”平衡成为其重要关注点。

图1“成本—收益”盈亏平衡分析

资料来源：根据参考文献[3]改绘

（1）成本方面，面临生产成本与交易成本的双重投入。微观经济学领域关于成本的测度，大致可以划分为经济成本（机会成本：opportunity cost）、会计成本（accounting cost）、沉没成本（sunk cost）、固定成本（fixed cost）、可变成本（variable cost）等概念[4]。在老旧小区改造的相关研究中，不同学者对改造成本的构成划分有所不同：赵燕菁[5]将成本（C）划分为更新改造阶段的征拆建安成本支出（C0）与运营阶段的公服增加、折旧维护、融资利息等成本支出（Ck）两部分；游鸿等[6]将成本要素分为项目筹备和建设期固定成本（FC）与运营期间产生的各种可变成本（VC）；林强[7]将老旧小区的改造成本分为“显性”成本和“隐形”成本。综合考量经济学相关定义与老旧小区改造内容多样、主体多元、产权复杂等现实情况，本文重点讨论社会资本参与改造过程实际投入的“成本支出（生产成本）”与参与过程中所投入的一系列“交易成本”。

（2）收益方面，面临短期收益与长期收益的综合考量。从社会资本是否参与城市更新项目的行为来看，由于城市更新的复杂性和过程的长周期性，收益通常不能简单地进行衡量，需要企业根据自身发展情况进行投资收益率及回报周期测算。在已有文献的研究中，赵燕菁[8]将“融资收入”看作一次性收益，提出“融资收入（FI）-资本性支出（FC）＞0”的商业模型；并认为城市更新有四种实现收益的途径，包括提高强度、改变用途、提升品质、改“大产权”[5]；洪田芬[9]提出低效用地功能转换或兼容、增加运营收益贴补、提升实际产权面积的总效用三类激励性政策设计；李志等[10]讨论了广州老旧小区微改造中的增值服务项目；姜玲[11]从老旧小区改造的消费端指出，居民户内改造、装饰装修等新需求都将成为社会资本获取收益的新方式。综合已有文献基础，研究重点讨论规划领域主要涵盖的可计算收益，即前期建设带来的“短期收益”和后期运营带来的“长期收益”两部分。

1.2 社会资本参与的基本动力逻辑：优化“成本—收益”关系

对于社会资本而言，这种“有利有更新，无利无更新”的基本逻辑，将社会资本参与老旧小区改造的动机机制问题转化为基本的“成本—收益”判定问题。借鉴上述经济学中的“成本—收益”模型，即盈亏平衡分析法，进一步分析社会资本参与老旧小区改造中的“成本—收益”构成（表1）。

从社会资本参与的“成本端”（TC1：Total Cost）看，老旧小区改造的主要成本包括项目筹备、建设、运营期的生产成本投入（PC：Production Cost）与在这一过程中伴随的大量交易成本投入（TC2: Transaction Cost）①。从社会资本参与“收益端”（TR：Total Revenue）看，主要由建设阶段和运营阶段的两部分收益组成，其中，建设收益（CI：Construction Income）是社会资本因参与投资改造所获得的“一次性”收益，运营收益（OI： Operating Income）是指社会资本在项目的运营阶段通过提供良好的运营服务从而获取稳定收益及资产增值的过程。

表1 社会资本参与老旧小区改造的“成本—收益”分析

资料来源：作者自绘

因此，这种“成本—收益”视角下的社会资本参与老旧小区改造的驱动力情况是：若在一定期限内，满足公式：“收益-成本＞0”（①），则表明社会资本参与有动力。进一步剖析公式①，可以得到②③。由此可见，激励社会资本参与老旧小区改造的核心在于，如何通过政策供给和机制保障降低上述成本和增加相关收益。值得注意的是，尽管前述分类中的交易成本（TC2）和增值收益（VA）属于无法简单测度的成本和收益类型，但依旧可以通过制度激励的方式降低TC2、提高VA，以此激发社会资本参与老旧小区改造的积极性。

#2

社会资本参与北京老旧小区改造“降成本”“提收益”路径比较

伴随着《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）、《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》（京建发〔2021〕121 号）等系列文件的出台，北京在探索老旧小区改造市场化模式方面所积累的经验日趋成熟。根据企业性质及其投资偏好的不同，可以将社会资本参与北京老旧小区改造粗略划分为：由民营企业参与运营的综合整治类项目和由国有企业参与投资的拆除重建类项目。

依据资金来源、改造类型及企业性质的不同，可将社会资本参与的老旧小区改造划分为两大类：（1）“综合整治类”改造项目，其通常涉及公益性较强的基础类改造项目，多以政府资金支持、市场参与实施为主；但对于小区内部经营性较强、收益回报机制清晰的改造项目，社会资本参与投资、建设并运营相关设施，形成政府授权、市场运营的“EPC+BOT/ROT”模式；（2）“拆除重建类”改造项目，多由政府和社会资本联合推进，形成项目投融资、建设及运营管理主体统筹项目实施，即政府补贴、市场主导的“投资人+EPC”模式。

以下，将选取以民企（愿景集团）参与的综合整治项目和以国企（首开集团）参与的拆除重建项目，着重分析每个项目社会资本投入“成本端”和“收益端”的具体构成，总结对比不同类型资本参与下的收益机制设计。

2.1 以民企（愿景集团）参与的综合整治项目为例

以民企（愿景集团）为代表参与的“综合整治类”老旧小区改造项目，多以与街道、原产权单位合作的形式取得可运营资产。项目根据小区内闲置空间资源的不同，采用BOT或ROT模式，由政府或产权单位赋予社会资本闲置资源经营权，允许其投资、建设、运营小区及周边公益类设施并获取收益。根据介入方式和改造内容的不同，可概括为以财政补贴（SI1）、闲置空间经营（VA）为主的建设收益（CI），以及以物业收费、增值服务提供为主的服务收益（SI2）和以停车收费、片区资源经营为主的租金收入（RI）。

以石景山区鲁谷街道六合园项目为例，愿景集团采取BOT模式介入小区综合整治项目（图2、3），改造内容包括楼体改造、管线整合、路面景观提升等。改造项目共投入资金5100万元，其中，基础管线类改造成本由市区两级政府给予一定比例的资金补贴支持，社会资本方主要针对提升类改造内容，承担立体停车综合体、自行车棚及智慧化、适老化设备改造成本，总计约1030万元。鲁谷项目作为全市首例探索“投资+建设+运营”一体化招投标的老旧小区改造项目，社会资本通过自有资金投入改造项目，为确保社会资本实现“成本—收益”平衡，主要有两种资金回收方式：一是在小区空地内新建社区综合体并通过持有经营“10 +10”②年，通过提供社区增值服务来获取一定的服务收益；二是通过片区内闲置资源的经营管理，如统筹小区内和周边的停车空间、片区广告资源等租金收入，实现资金的部分回收。

图2 六合园小区改造“EPC+BOT”模式

资料来源：作者根据调研情况自绘

图3 改造后立体停车综合体

资料来源：作者自摄

基于“成本—收益”关系优化，愿景集团在降低“成本端”的策略主要有（表2）：采取“投资+建设+运营”一体化招投标程序，能够合理降低改造过程中的施工成本（CC）；项目在“党建引领”带动下，建立并推行“五方联动”③工作机制，对社会资本参与项目设计、建设施工、物业管理等环节都起到了润滑作用，极大降低了企业的交易成本（TC2）。从“收益端”看，六合园项目通过新建社区综合体，将新建便民配套服务设施的经营权免费交由社会资本实施运营长达20年，使其得以获取稳定的收益来源。在运营收益（OI）上，一方面依靠入驻企业“先尝后买”物业收费机制及社区增值服务的提供，不断提高居民的缴费意识；另一方面依靠街道资源统筹协调片区内停车、广告等资源收费，补贴物业及运营成本。

表2 六合园项目基于“成本—收益”关系优化的具体策略

资料来源：作者自绘

2.2 以国企（首开集团）参与的拆除重建项目为例

以国企（首开集团）为代表参与的“拆除重建类”老旧小区改造项目，由于社会资本兼具投资人和产权主体的双重身份，在产权自有状态下，多采用“投资人+EPC”模式，通过与区政府合作推进老旧小区改造。在盈利方式上，根据可新增建筑容量及产权变更程度的不同，成套化改造后房屋可以进行产权售卖的，社会资本将获取物产交易收入（TI）；因历史原因无法进行产权分割售房的，社会资本依靠改造后房屋租金（RI）进一步实现营收。

朝阳区光华里5、6号楼危旧楼拆除重建项目是北京首个危旧楼房改建试点，由国有企业首开集团实施改造（图4、5）。项目改造遵循“区域总量平衡且户数不增加”的基本原则，依据文件《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）相关规定④，实现在不增加房屋套数的前提下“合居变独居”。改造项目总投资约2300万元，其中，市区两级财政共补贴1378万元，产权单位出资约900万元。从资金回收途径看，企业主要通过三户已购公房房主对新增房屋面积的补缴价款⑤（约38万元）以及房屋租金回收前期投入成本。

图4 光华里5、6号楼改造“投资人+EPC”模式

资料来源：作者根据调研情况自绘

图5 光华里5、6号楼改造后

资料来源：作者自摄

基于“成本—收益”关系优化，首开集团在降低“成本端”的策略主要有（表3）：为妥善解决危旧房中历史遗留的合居户问题，方案对日照、绿化等指标进行优化设计，通过消防整改、增设防火墙等方式满足现行规范要求，最大程度降低建设成本（CC）；在降低交易成本（TC2）方面，一是在手续办理及施工阶段，规划审批手续办理与改移管线、预留接口等同步推进，并在项目建成后组织五方验收，有效缩短施工周期及验收程序，为社会资本降低项目实施阶段的审批、协商等成本；二是通过成立临时党小组，在沟通居民业主诉求、解危安置等一系列工作中降低沟通协商成本。提高“收益端”的主要策略有：允许危旧楼拆除重建适当增加室内居住面积245平米，并通过将新增面积的产权出售给居民，以此增加社会资本的建设收益（CI）；而对于原有承租居民，继续以房屋出租的形式获取部分运营收益（OI）。

表3 光华里项目基于“成本—收益”关系优化的具体策略

资料来源：作者自绘

2.3 上述模式中“降成本”“提收益”路径的比较分析

从不同改造类型看，不同资本介入对于收益机制的设计侧重不同，综合整治类侧重于后期运营收益（OI），拆除重建类侧重于前期的建设收益（CI）（图6）。以愿景集团为代表参与的综合整治项目，愿景集团更多采取的是基层路径，即通过与街道、社区和居民建立良好的社会网络，从而促成各项合作的达成，在收益机制的设计上更注重对于服务收益（SI2）和租金收入（RI）的获取，如通过物业“先尝后买”、提供优质服务提升居民物业费收缴率，通过统筹片区内停车、广告等资源提升租金收入。而以国企首开集团为代表参与的拆除重建项目，更多是与区政府合作，其参与老旧小区改造工作更多采取顶层路径，以此争取前期建设环节政府的资金支持（SI1）和产权支持（TI）政策，故而在参与拆除重建类项目中关于建设容量指标的获取方面更占优势。

图6 不同改造模式“降成本”“提收益”路径比较

资料来源：作者自绘

#3

社会资本参与北京老旧小区改造的制度困境剖析

聚焦社会资本参与北京老旧小区改造案例的“成本端”和“收益端”问题可以发现，因多主体沟通、审批部门认定标准不统一、施工程序复杂等引起的高昂交易成本普遍存在于每个项目中。对于“综合整治类”改造项目，社会资本介入空间改造的产权主体授权及后续运营的合规性问题，是民企类社会资本介入老旧小区改造面临的主要瓶颈问题；对于“拆除重建类”项目，受制于规模容量增加与产权可变更程度的双重限制，存在单体项目改造成本高，但居民购买房屋产权的物产交易收入过低、改造后公房居民继续承租的租金收入过低问题，由此导致国企类社会资本往往以承担社会责任的方式介入改造，面临成本投入与收益获取严重不对等的主要挑战（表4）。

表4 改造案例瓶颈问题

资料来源：作者自绘

#4

“成本—收益”视角下的制度困境应对

基于社会资本参与的实践经验创新与问题挑战，需要进一步通过制度设计调节其参与改造的“成本—收益”构成，主要涵盖“优化生产成本”“降低交易成本”“稳定建设收益”“扩大运营收益”四方面的激励措施（图7），以期为困境破解及政策建设提供思路，推动社会资本参与下的“微利可持续”北京老旧小区改造路径。

图7 基于“成本—收益”视角下的政策激励体系

资料来源：作者自绘

（1）优化生产成本投入。主要可以从建设成本、融资成本、运营成本方面的制度设计加以优化。针对社会资本参与老旧小区改造中融资难、成本高、经营权质押融资边界界定不清问题，探索金融机构通过延长贷款期限、降低贷款利率等方式，提供匹配老旧小区改造特点的金融产品，并探索以经营权质押作为担保措施的融资方式，加快完善贷款审批流程，确保社会资本以较低的财务成本获取稳定的资金来源。积极探索“工程总承包+运营服务”一体化招投标做法，通过审批流程优化、缩短施工周期等降低企业的生成成本投入。

（2）降低交易成本投入。可以从信息获取、协商谈判、审批管理等主要环节入手，聚焦各环节瓶颈问题，探讨制度优化措施。针对老旧小区改造居民诉求多、社会资本与产权主体难沟通等特点，一方面要以政府为主体搭建各参与方的沟通协调平台，将改造中可能遇到的利益冲突进行前置化考虑；另一方面，充分发挥责任规划师的专业服务及社会服务能力，作为各方交易谈判中的“润滑剂”，降低交易成本。针对规划用途调整后续运营的合规性问题、缺乏相关部门的审批文件造成整体施工进度拖延等问题，要优化审批流程、精简审批手续。

（3）稳定建设收益来源。社会资本在建设环节的收益保障需要增强规划政策对老旧小区改造工作的引导，借助“刚弹结合”的空间管控手段，优化“产权—容量—用途”规制。通过完善产权变更支持，在公房改造中，允许以资金平衡为导向的向承租人办理产权分割；对老旧小区内闲置用房，为改造企业提供办理使用权手续转让路径。在空间资源统筹支持上，针对北京相对严格的减量发展要求与改善居民生活的迫切需求，进一步探索同一实施主体参与项目的“增减平衡挂钩机制”，推动危旧楼改造规模增量与平房区拆违减量的统筹平衡。

（4）扩大运营收益来源。主要包括租金收入（RI）和服务收益（SI2）两方面来源。在提升租金收入方面，加快为功能兼容和用途灵活转换提供全流程的政策支持，以满足社会资本在短期建设和长期运营中对业态功能调整的需求；并探索街区统筹更新方式，对于街区内有一定经营性的完善类、提升类改造内容与没有空间资源的老旧小区共同打包改造，以此扩大社会资本参与改造的运营收益来源。

#5

结 语

当前，北京已经涌现出一定数量的社会资本参与老旧小区改造的实践案例，参与类型和方式多样。本文将社会资本参与老旧小区改造的动机机制问题转化为 “成本—收益”判定问题，深入探讨了不同改造模式中“降成本”“提收益”的具体策略，并通过聚焦“成本—收益”不平衡的主要制度困境，构建起“优化生产成本”“降低交易成本”“稳定建设收益”“扩大运营收益”四方面政策激励体系，为社会资本参与北京老旧小区改造的困境破解提供思路。

但总体而言，在老旧小区改造中，无论是金融财税政策的支持作用、多主体协调的复杂性和规划政策的缺位及空间增值收益受限等制约，均为社会资本参与老旧小区改造的“成本—收益”平衡问题套上了枷锁，在后续阶段仍需持续探索更多创新实践以支撑政策机制的创新。

注释及参考文献（向下滑动查看）

注释

① 因社会资本参与的总成本（Total Cost）与交易成本（Transaction Cost）首字母缩写均为TC，为便于读者区分研究所讨论的不同成本构成，故将总成本表示为TC1，将交易成本表示为TC2。

② “10+10”指：与区政府签约10年新建设施免费经营收益权+后续优先10年的低租金使用权。

③五方联动指的是：“党组织引领、居委会协调、物业管理、物管会监督、居民参与”。

④ 178号文规定“原则上居民户数比现状不增加，为改善居民居住条件，具备条件的可适当增加建筑规模”。

⑤ 三户已购公房居民出资总金额为：43.01㎡（住户增加部分建筑面积）x 8770.17元（综合改建成本）=37.72万元。

参考文献

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*本文为2023中国城市规划年会论文

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