最高法院：对办理抵押登记的划拨土地进行司法拍卖,土地出让金···

最高法院：对办理抵押登记的划拨土地进行司法拍卖,土地出让金不由抵押权人支付

作者 | 李舒 唐青林 乔莉

北京云亭律师事务所*

阅读提示：对办理了抵押登记的划拨土地进行司法拍卖时，是否应由抵押权人支付土地出让金？对此，本文通过最高法院的典型案例揭示同类案件的裁判规则。

裁判要旨

在拍卖抵押登记的划拨土地中，土地出让金的承担主体应予区分。如果该划拨土地已经办理了出让手续，买受人支付的价款中包括了土地出让金，抵押权人优先受偿的范围是在买受人支付价款中已扣除土地出让金、执行费用之外的费用；如果该划拨土地尚未办理出让手续，买受人支付的价款中不包括土地出让金，抵押权人优先受偿的范围是在买受人支付价款中扣除了执行费用之外的费用。因此，抵押权人不承担土地出让金。

案情简介

一、2020年9月23日，因（2020）杭仲调字第278号调解书已经发生法律效力，法院发布拍卖公告，拍卖陈某联名下抵押给朱某娣的案涉房产，案涉房产土地权利类型是国有建设用地使用权，权利性质是国有划拨。

二、2020年10月27日，竞买人周某以最高价1203820元竞得，并已付清全部拍卖款项。

三、2020年11月5日，杭州中院作出（2020）浙01执658号之一执行裁定，陈某联名下案涉房产归买受人周某所有。而后，某以在办理相关产权过户登记手续时，其不需要承担土地出让金为由，向杭州中院提出异议。

四、杭州中院驳回周某的异议请求。周某不服，向浙江高院申请复议。

五、浙江高院驳回周某的复议申请。周某不服，向最高院申诉。

六、最高院认为案涉土地出让金应由买受人而非抵押权人承担，驳回周某的申诉请求。

裁判要点

本案争议焦点是划拨用地的土地出让金应由哪方负担？围绕上述争议焦点，最高法院的裁判要点如下：

一、在划拨土地转让的情况下，应当由划拨土地的受让人承担补缴划拨用地土地出让金的义务。

二、划拨土地办理抵押的情况下，抵押权人优先受偿权的范围仅限于扣除土地出让金之后的划拨土地使用权本身的价值。法律并未明确规定，要由抵押权人缴纳土地出让金。

三、如果将办理了抵押登记的划拨土地作为已经办理了出让手续的土地进行司法拍卖的，买受人竞买所得的，应该也是已经办理了土地出让手续的土地，其所支付的价款中包含了土地出让金，人民法院应当从所得款中扣除土地出让金，将剩余部分扣除执行费等必要费用后支付给抵押权人。如果将办理了抵押登记的划拨土地作为尚未办理出让手续的划拨土地进行司法拍卖的，买受人竞买所得的，也应该是尚未办理出让手续的划拨土地，其所支付的价款中亦不包含土地出让金，人民法院可以将所得款扣除执行费等必要费用后直接支付给抵押权人。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

对于抵押权人，要谨慎考虑接受以划拨土地使用权的抵押。如确需以划拨土地使用权抵押，也应对权利主体、权属状态、土地价值等进行充分评估，具体来说：需关注相关法律对划拨土地抵押人主体的限制性要求；若涉及国有企业转让和处置划拨土地房地产时，还应严格履行国有资产处置程序；对抵押的划拨土地使用权进行拍卖需与政府充分协商，评估土地出让金数额，核实出让金是否需另行缴付等。并且还需持续关注权利状态、考虑划拨土地抵押权可能灭失的风险：相对于出让用地而言，划拨用地并没有明确的用地年限土地使用权存在被依法无偿收回或土地收储的可能性，或者在企业破产时被予以回收，虽然该等情况下抵押权人可就补偿金等进行优先受偿，但该等补偿仅及于地上建筑物、其他附着物，并不能保证抵押权人实际获得足额受偿，相应抵押权人的权益可能因此难以得到有效保障。

对于资管公司就收购银行的不良债权进行司法处置变现从而获得收益的，除关注债权的真实性、合法性以及诉讼时效，担保物的抵押登记外，还应特别关注担保债权的抵押物是否涉及划拨土地的情况，充分评估处置难度及处置价格是否能够足额覆盖债权收购成本。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

相关法律规定

《中华人民共和国城市房地产管理法》（2020年1月1日实施）

第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
第五十一条设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

法院判决

以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：

《城市房地产管理法》第四十条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。据此，在划拨土地转让的情况下，应当由划拨土地的受让人承担补缴划拨用地土地出让金的义务。《城市房地产管理法》第五十一条规定，设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。根据该条规定，划拨土地办理抵押的情况下，抵押权人优先受偿权的范围仅限于扣除土地出让金之后的划拨土地使用权本身的价值。该条并未明确规定，要由抵押权人缴纳土地出让金。因此，《城市房地产管理法》第五十一条规定与第四十条规定并不冲突。人民法院在拍卖办理了抵押登记的划拨土地后，关于土地出让金的承担主体，应该综合以上两个条文确定。如果将办理了抵押登记的划拨土地作为已经办理了出让手续的土地进行司法拍卖的，买受人竞买所得的，应该也是已经办理了土地出让手续的土地，其所支付的价款中包含了土地出让金，人民法院应当从所得款中扣除土地出让金，将剩余部分扣除执行费等必要费用后支付给抵押权人。如果将办理了抵押登记的划拨土地作为尚未办理出让手续的划拨土地进行司法拍卖的，买受人竞买所得的，也应该是尚未办理出让手续的划拨土地，其所支付的价款中亦不包含土地出让金，人民法院可以将所得款扣除执行费等必要费用后直接支付给抵押权人。

本案中，通过拍卖平台公布的评估报告和拍卖公告，均明确本案评估拍卖的标的物的土地性质为划拨土地。拍卖公告还明确，拍卖标的物以现状进行拍卖，标的物转让登记手续由买受人自行办理。根据评估公司提交的说明，评估拍卖标的物的价格明显低于周边出让土地上的写字楼价格。因此，申诉人通过竞买所得的，应该是尚未办理土地出让手续的划拨土地，其支付的价款中，亦不包括土地出让金。申诉人关于应该适用《城市房地产管理法》第五十一条规定由抵押权人承担缴纳土地出让金义务的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

案件来源

最高人民法院，周某、朱某娣等其他案由执行监督执行裁定书【(2021)最高法执监398号】

一、以划拨建设用地使用权抵押无需办理审批手续。已经依法办理抵押登记的，抵押权设立；未办理抵押登记的，不影响合同的效力

案例一：河南省高级人民法院，巩义市孝义供销合作社、杭州炳盛投资管理合伙企业金融借款合同纠纷二审民事判决书【(2019)豫民终1674号】

法院认为：关于案涉土地使用权抵押担保的效力问题。国土资源部《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》中规定“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。”最高人民法院《关于转发国土资源部<关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知>的通知》中亦明确“人民法院尚未审结的涉及国有划拨土地使用权抵押经过有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续的案件，不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定抵押无效。”本案中孝义合作社已就案涉土地使用权抵押在巩义市国土资源局办理了土地他项权证，即该抵押已经过有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，参照国土资源部和最高人民法院上述通知中规定，本案土地使用权抵押担保应为有效。

二、以划拨土地上的房屋抵押，划拨土地抵押未经审批的，抵押权效力不及于土地使用权

案例二：甘肃省高级人民法院，正宁县农村信用合作联社与安定仁、庆城县房地产业管理局行政登记再审审查与审判监督行政裁定书【(2020)甘行申41号】

法院认为：关于再审申请人认为应适用原国土资源部《关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知》（以下简称《通知》）的问题。《通知》规定：“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审判手续。”本案中，案涉抵押登记的标的物是划拨土地上的房屋，而非划拨土地。故，该《通知》所规定的办理划拨土地使用权抵押登记的部门本就是土地行政主管部门，故无须再经土地行政主管部门批准。但本案所涉抵押标的物是划拨土地上的房屋的情形下，尚须土地行政主管部门批准应是办理案涉抵押登记的法定程序。据此，再审申请人的该项申请再审理由不能成立。

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介：

唐青林律师，北京云亭律师事务所创始合伙人，中国人民大学法学院，法学硕士学位，曾先后在农业部、律师事务所从事法律相关工作20年。北京大学国际知识产权研究中心研究员、最高人民法院诉讼服务志愿专家（2023-2028）、北京市律师协会第十一届公司法专业委员会副主任。北京外国语大学法学院研究生校外导师。中国民主建国会会员。美国国务院国际领导者访问项目（International Visitors Leadership Program，简称IVLP）访问专家（知识产权方向）。

唐青林律师擅长重大疑难案件诉讼与仲裁、公司法（公司诉讼和公司治理、公司并购重组）、知识产权法（商业秘密）、刑事辩护（主要包括金融犯罪、公职人员犯罪、企业家犯罪）。

唐青林律师公司法领域在中国法制出版社出版过《公司保卫战》《公司控制权争夺战》等十多本法律实务著作，在商业秘密领域出版过《商业秘密案件裁判规则》等三本著作，办理过39起在各高级法院和最高法院审理的案件并获得令人满意的结果。

唐青林律师长期关注公职人员犯罪、企业家犯罪领域研究。办理了大量涉及公职人员和企业家犯罪的案件。在北京大学出版社和中国法制出版社出版过四本刑事辩护领域的法律实务著作，包括《企业家刑事法律风险防范》(MBA、EMBA教材)，北京大学出版社2008年出版；《企业家刑事法律风险防范》(MBA、EMBA教材)，中国法制出版社2017年出版；《职务犯罪难点要点剖析——程序辩护卷》（主编）中国法制出版社，2024年出版；《职务犯罪难点要点剖析——定罪卷》（主编）中国法制出版社，2024年出版。

唐青林律师作为法律专家嘉宾受邀参加CCTV法制专题节目“大家看法”节目，对相关法律事务进行点评，唐青林律师多次被《新华社》《人民网》《知识产权报》、《科技日报》《民主与法制时报》《中华英才》《企业观察报》、《中国贸易报》等全国专业性媒体广泛报道。

唐青林律师曾经在《法学研究》和最高人民法院《民事审判指导与参考》发表论文，在北大出版社出版的《企业家法律防范风险》2008年起连载于《法制日报•周末版》。

李舒律师，北京云亭律师事务所创始合伙人，从事法律工作十余年，先后任某上市公司法律事务负责人、国内知名律师事务所律师合伙人。

李舒律师擅长处理公司法律事务（含公司常年顾问、公司改制和控制权争夺等）、商事争议解决（含诉讼和仲裁）、强制执行与资产处置、金融与投融资、破产重整等领域的法律事务。执业以来，曾为数十家中外大型金融机构和商业企业提供法律服务，尤其擅长从实现委托人商业利益最大化的角度就疑难复杂案件提出整体解决方案，参与办理各类案件总金额达数百亿元。

李舒律师对公司、金融、借贷、担保、执行及刑民交叉等领域有长期而深入的研究，已经出版的著作包括主编《担保纠纷疑难问题及诉讼实战指南》《财产保全与强制执行》《公司诉讼疑难法律问题解读》等。

李舒律师在其长期关注的民营企业家权利保护领域和涉民营企业家财产纠纷和处置等重大疑难复杂案件的整体解决方面，对相关法律问题和司法政策有系统而深入的研究，并有诸多成功案例，2019年在中国法制出版社出版了《民企产权保护政策汇编与解读》。

李舒律师与国内外媒体长期保持友好合作关系，并就诸多法律实务问题接受数十家国内外著名媒体采访，曾受邀在清华大学、人民大学、南开大学、北京交通大学、北京仲裁委员会、中国华融、际华集团等机构为各界讲授法律实务课程。

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