跨境合规观察｜2023年度美国对俄罗斯管制制裁措施盘点及展望【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

俄乌冲突爆发近两年来，美国及其盟友对俄罗斯实施了前所未有的经济制裁。与此同时，美国亦不断对第三国企业的涉俄相关业务施加次级制裁，涉俄企业需要密切关注美国对俄制裁动态。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、中伦律师事务所顾问贾申认为，2023年美国延续了既往的对俄罗斯强力制裁政策，多维度加码对俄制裁措施，制裁与执法力度仅次于伊朗、叙利亚等全面制裁国家。2024年，将迎来美国总统大选之年，美国对俄罗斯制裁态度是否可能发生转变有待进一步观察。对于中国企业而言，随着制裁背景下欧美企业纷纷退出俄罗斯市场，俄罗斯业务的机遇与挑战并存。

中企如何应对涉俄业务中面临的风险？今天，走出去智库 (CGGT) 刊发中伦律师事务所贾申、张欣然的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要点

1、2023年，美国通过两次修订《出口管理条例》（“EAR”），大幅扩张对俄罗斯出口管制物项范围，实现从“发动机”到“面包机”的管控。

2、从行业分布看，美国2023年在第14024号行政命令项下的执法重心集中在与俄罗斯军事国防活动密切相关的行业，制裁高发的前六大行业依次为俄罗斯工业制造、电子、技术、金融、国防、航空行业。

3、在涉俄业务开展前，建议企业对交易相对方及其上层股东、高级管理人员的制裁风险进行充分评估筛查，对俄罗斯交易方的行业背景、主营业务风险予以充分评估，对交易方是否可能存在规避制裁法规、虚假陈述的行为进行充分了解和尽职调查。

正文

前 言

2023年，俄乌冲突局势仍然未见缓和，美国延续2022年对俄制裁政策，并在此前基础上不断加码，对俄罗斯重点行业进行全面围剿和封锁。与此同时，2023年，美国对俄罗斯次级制裁措施辐射范围不断增大、执法活跃度持续提升。对于正在开展或计划开展俄罗斯相关业务的企业而言，美国制裁措施的不断升级意味着严峻的监管形势与巨大的制裁风险。在岁末年初之际，结合过去一年的工作经验，我们对美国对俄罗斯2023年度出口管制与经济制裁重点立法及执法举措总结如下，以供读者参考。

一、2023年美国对俄罗斯管制与制裁立法动向

（一）出口管制立法动向

2023年美国在出口管制方面的立法动作呈现出普遍管控与精准打击相结合的监管思路。一方面，对俄管控物项范围大幅扩张，管控力度仅次于全面贸易封锁；另一方面，将美国核心关注的俄罗斯军事国防相关物项明确为“高优先级物项”，进行重点管控。

1. 修订《出口管理条例》，扩张对俄受控物项范围

2023年，美国通过两次修订《出口管理条例》（“EAR”），大幅扩张对俄罗斯出口管制物项范围，实现从“发动机”到“面包机”的管控。

早在2022年，美国就已经将对俄罗斯出口管制物项范围扩大至全部《商业管制清单》（“CCL”）中的军民两用物项，还在EAR中增设一系列附件，对本不属于管制范围的部分工业品（EAR第746条附件4）、奢侈品（EAR第746条附件5）以及特定范围的化工产品（EAR第746条附件6）施加管控要求。

2023年，美国商务部在此前的做法上再次升级管控举措，进一步扩容美国对俄罗斯出口管控物项范围：（1）将大批纯民用的机械设备与仪器纳入受控“工业品”范围，几乎涵盖了美国海关代码第84章（机械和机械设备）、第85章（电气机械）与第90章（光学、摄影、测量、医疗和外科仪器）项下全部物项；（2）极度扩展受控“奢侈品”概念外延，甚至将超过特定价值的笔记本电脑、智能手机、电吹风机、家用微波炉、面包机等日常通讯设备与家用电器也定义为“奢侈品”，新增美国对俄罗斯出口许可要求。

与此同时，为增强出口管控措施的便利性和国际协同性，美国采用国际上更为通行的海关代码方式定义受控物项，进一步降低了受控物项的识别难度。上述举措体现出美国对俄罗斯全面封锁的态度和决心，同时也极大地增加了开展俄罗斯出口业务的合规成本。

2. 集中力量重点打击“高优先级物项”

在将大批量物项纳入对俄罗斯管控范围的同时，美国监管部门还在立法中列举了美国核心关注的“高优先级物项”，并对该等物项实施重点管控，以求集中力量打击将国防物项运送给俄罗斯的交易。

早在2022年6月，美国商务部便与财政部发布了“联合警报”，将一系列与俄罗斯军事力量息息相关的物项列为“关注商品”（Commodities of Concern）。2023年，商务部在延续上述监管思路的基础上，进一步加大了监管力度，通过在EAR中增列附件的方式将“关注商品”的对俄管控以立法形式予以确认。

2023年5月23日，美国商务部在EAR第746条增列附件7，对无线电设备、处理器及控制器、存储器、放大器、集成电路等无人机制造相关物项实施管控。同日，美国商务部与财政部再次发布联合警报，首次将上述物项清单命名为“高优先级物项”（High Priority Items）。

2023年10月24日，美国商务部与欧盟、英国、日本联合发布《常见高优先级物项清单》（Common High Priority Items List），进一步拓展上述物项范围，将与俄罗斯武器采购相关的45种“高级优先物项”由高到低分为四个优先级，并将在俄罗斯先进精确制导武器系统的生产中发挥关键作用的电子元器件列为最高优先级，明确与俄罗斯“高级优先物项”相关的交易将成为美国后续的监管重点。

（二）经济制裁立法动向

在经济制裁立法方面，2023年，美国共颁布了1次行政命令（Executive Order），7次决定（Determination），31次通用许可（General License）。通过上述立法行动，美国对俄罗斯的制裁覆盖面不断增大，针对非美国人的次级制裁风险不断增加。

1. 行业制裁版图不断拓张

2023年，美国继续延续对俄罗斯行业制裁政策，进一步扩展俄罗斯被制裁行业范围。2023年2月24日，美国财政部海外资产管理办公室（“OFAC”）颁布在第14024号行政命令下的新决定，宣布对俄罗斯金属与采矿行业实施制裁；2023年5月19日，美国财政部宣布对将俄罗斯建筑、工程、施工、制造、交通行业纳入制裁范围。至此，美国对俄罗斯实施的行业制裁的范围已经覆盖16个主要行业，详见下图。

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根据美国第14024号行政命令，任何人只要在被纳入俄罗斯制裁项目的行业中开展“经营”（operation）活动，美国均有权将其列入特别指定国民清单（“SDN清单”）。值得注意的是，根据该行政命令，美国可以制裁的主体范围将不仅限于俄罗斯实体或个人，而是包括了所有国家的“任何人”（any person）。此外，对于在上述行业“经营”的定义，美国采取了非常宽泛的解释方式，通常会涉及全产业链、覆盖提供产品、服务或技术采购、生产、销售、运输、购买等各个环节的活动。中国企业如在相关行业开展涉俄业务理论上也可能被囊括在内。因此，企业如开展涉及俄罗斯相关行业的业务，需要提前对可能涉及的行业制裁风险进行评估。

2. 金融业次级制裁风险上升

俄罗斯金融业一直是美国对俄制裁的关注重点。早在2022年，美国就已经将俄罗斯多数金融机构列入SDN清单、行业制裁识别清单（“SSI清单”）等制裁清单，禁止或限制美国金融机构为其提供金融服务，遏制俄罗斯金融机构融入世界金融体系。这无疑给俄罗斯实体开展国际化业务带来了极大不便，因此，俄罗斯实体在实践中逐渐探索出通过第三国金融机构开展交易以绕过美国金融封锁的业务模式。美国执法机构显然关注到了这一实践趋势，在2023年立法“瞄准要害”，加码金融行业制裁措施，对协助俄罗斯开展业务活动的非美国金融机构进行震慑。

2023年12月22日，美国总统拜登签署了第14114号行政命令，修订了第14024号行政命令和第14068号行政命令，加大了针对非美国金融机构的次级制裁力度。根据第14114号行政命令，如果非美国金融机构为在俄罗斯技术、国防和相关材料、建筑、航空航天或制造行业经营的SDN清单实体从事的“重大交易”提供支持与服务，或促成任何涉及俄罗斯军事工业基地的“重大交易”，均可能受到制裁。值得关注的是，美国财政部特别指出，即使非美国金融机构处理的违规交易以非美元货币计价，仍有可能会受到制裁。

上述立法动态表明，美国越来越关注第三国金融机构对俄罗斯军事工业的促进作用和对俄罗斯制裁规避行为的协助作用，中国的银行、保险等金融机构应当对相关风险予以高度关注。

二、2023年美国对俄罗斯管制与制裁执法观察

2023年，美国对俄制裁依然是美国当前最为活跃的制裁项目之一。与2022年相比，2023年美国涉俄制裁项目的执法力度进一步强化，制裁规模明显扩大。具体而言，2023年美国涉俄管制制裁的执法活动呈现出以下趋势。

（一）行业制裁执法活跃度提升，涉国防科工、SDN清单实体交易风险高

2023年，美国依据对俄制裁法规将共1200余个实体列入SDN清单。其中，俄罗斯、白俄罗斯实体数量占据80%以上，其他第三国实体数量占比不到20%，根据我们的统计，被制裁的第三国实体主要分布于塞浦路斯、阿联酋、土耳其、中国（含香港地区）、新加坡、瑞典、英国等。

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值得关注的是，2023年绝大多数制裁执法行动的法律依据为第14024号行政命令，仅有几十个实体依据其他行政命令被制裁。这表明，第14024号行政命令已经成为了OFAC实施俄罗斯相关制裁的首选工具。如前所述，第14024号行政命令不仅仅针对俄罗斯实体与美国实体，也不再局限于传统的“美国连接点”要件，而是具有所谓的“普世效力”，理论上可以制裁的范围极其广泛，且执法机关的自由裁量权极大。

从行业分布看，美国2023年在第14024号行政命令项下的执法重心集中在与俄罗斯军事国防活动密切相关的行业，制裁高发的前六大行业依次为俄罗斯工业制造、电子、技术、金融、国防、航空行业。在上述行业中，尤其值得引起关注的是工业制造行业：我们发现，尽管该行业是2023年5月才新增的被制裁领域，但后来居上，一跃成为最易受到制裁的行业。根据既往案例，除与传统意义上的机械、零件制造企业外，美国还以“在制造行业经营”为由，对大量化工、汽车企业实施制裁，极大地延展了“制造行业”的概念边界。

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从被制裁企业的国别看，美国对俄罗斯、第三国实体的制裁行业重点存在一定的差异。对于俄罗斯以外的第三国实体而言，美国执法部门更加关注其向俄罗斯转运受控物项进而使俄罗斯实体得以规避管控的情形。从案例来看，在俄罗斯技术与电子行业经营的第三国实体最容易受到美国制裁；此外，在俄罗斯航空与金融服务行业经营的第三国实体的制裁风险也相对较高。

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除此之外，与俄罗斯实体相比，第三国实体受到行业制裁的数量明显较少。仅就目前而言，根据我们对既往案例的观察，如果俄罗斯以外的第三国企业（例如中国实体）在俄罗斯开展经营活动，如存在以下情形，潜在制裁风险将会显著上升：（1）相关经营活动涉及美国连接点；（2）涉及从事美国OFAC禁止的行为，例如与被制裁实体（SDN清单实体等）开展被禁止的交易；（3）涉及向俄罗斯运送高优先级物项；（4）经营活动触及美国国家安全与制裁措施核心目标，如涉及促进战争、侵犯“人权”等。

对于中国企业而言，根据统计，在2023年期间，共有38个中国（含香港、澳门地区）企业被美国列入SDN清单，被制裁原因与行业分布与第三国实体整体趋势类似，在俄罗斯电子、国防、航空行业开展相关活动的风险最高；因“在俄罗斯电子行业经营”而被制裁的中国实体中，绝大多数中国实体介入了所谓“高优先级物项”的交易中。此外，有相当比例的中国企业被制裁原因为向SDN清单实体提供“实质性协助”。因此，中国企业在未来开展涉俄业务时，应特别注意上述制裁风险高发红线，注意开展“高优先级物项”交易的风险、避免介入SDN清单实体交易链条。

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（二）成立“颠覆性技术打击小组”，执法联动性增强

2023年，美国OFAC与商务部产业与安全局（“BIS”）、司法部（“DOJ”）互动频率增多，执法活动的联动性和协同性不断增强。2023年2月17日，DOJ和BIS宣布成立“颠覆性技术行动小组”（Disruptive Technology Strike Force），该组织接受美国DOJ和BIS联合领导，汇集来自联邦调查局（“FBI”）、国土安全部国土安全调查局（“HSI”）以及来自美国14个地区经验丰富的特工和检察官，围绕“防范美国先进技术被中俄等对手国家非法获取和利用”的目标，开展专项行动。

根据美国BIS发布的年度执法报告，2023年，美国BIS与FBI、HSI、烟酒枪支弹药管理局（ATF）以及其他执法合作伙伴采取了“有史以来数量最多”的执法活动，其中包括但不限于：对涉嫌代表俄罗斯航空公司采购飞机零件、向俄罗斯走私美国军事和军民两用技术的个人实施逮捕，向涉及向俄罗斯转移民用飞机部件的实体和个人颁发出口拒绝令；对14人提出了8项单独的起诉，指控他们在为俄罗斯军方和俄罗斯安全部门采购物品方面所起的作用。

除联合执法活动外，2023年7月，BIS、OFAC、DOJ就俄罗斯的逃避制裁策略和自愿自我披露发布合规说明，对向该三部门分别就潜在出口管制和经济制裁违规事宜进行主动披露的相关政策进行总结。此外，2023年11月，BIS和美国财政部金融犯罪执法局（“FinCEN”）联合发布“风险警示”，以金融监管为抓手，敦促金融机构对可能存在的俄罗斯出口管制违规行为予以警惕。通过上述举措可以发现，美国涉俄管制与制裁多部门交叉协作执法趋势日益显现。

（三）频繁颁布指引文件，加大力度打击规避制裁行为

美国监管机构在长期的制裁实践中逐步认识到，即使制定了严密的出口管制措施，仅依靠商务部对货物进出口环节进行管制远远不足以抵抗层出不穷的制裁规避措施，需要从交易、物流、仓储、融资多个环节全面打击管制裁规避活动。因此，2023年，美国执法机构明显表现出致力于打击规避制裁行为的倾向，持续释放“反规避”执法信号。其中，对协助俄罗斯进行非法资金转移、利用“空壳公司”进行制裁规避、通过欺骗与隐蔽手段绕过对俄罗斯石油限价政策等活动，已经成为美国执法过程中重点关注和打击的对象。上述反规避执法力度的加强将给很多从事涉俄业务的企业带来不小的挑战。

我们将美国相关执法部门2023年发布的指引性文件整理汇总如下，以供参考：

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（四）执法关注点更加精细化，对企业风险管理提出更高要求

2023年，美国OFAC共公布了7件与俄罗斯相关（含克里米亚地区）制裁项目相关的违规企业民事和解案例。从OFAC对这些民事和解案例中的详细描述中，我们观察到，美国执法机构对企业的风险管理措施精细化要求越来越高。具体而言，包括以下方面：

1. 对风险管理体系提出有效性要求

根据对2023年执法案例的观察，我们越来越注意到：对于企业而言，尤其是对于跨国金融机构与大型交易平台而言，仅仅通过发布风险管理政策、作出承诺等方式进行“纸面风控”是远远不够的。美国执法机构在执法实践中，会更加关注企业是否能够采取切实有效的管控流程和技术手段，使管理措施真正落地。

例如，在美国执法机构与全球最大的加密货币交易平台币安（Binance）达成的和解协议中，美国执法机关认为，尽管币安采取了聘用首席合规官、发布声明和政策等方式，在表面上树立了其依法经营的企业形象，但币安高级管理层实际上并未确保管理措施在业务实践中落地实施。在系统设计方面，尽管币安启用了专门针对美国用户的新平台，但其实际上并未将全部的美国用户导流至新平台，而是继续允许美国用户使用原有旧平台，放任美国用户与被制裁国家的用户进行交易匹配。

该案件充分说明，美国在出口管制与制裁方面对企业的风控要求已经大幅度升级，执法机关不仅仅满足于建立风控管理制度、制定一套方针政策等“表面功夫”，而会深入考察措施是否有效嵌入企业的业务运营模式中、管理制度是否切实有效实施。

2. 对风险管理系统的严密性提出要求

我们理解，大多数风险意识较强的企业当前均已建立了制裁黑名单筛查机制。但值得注意的是，随着OFAC近年执法调查活动的深入开展，执法机构对企业制裁体系的严密性提出了进一步要求。如果企业仅机械地在系统中导入被制裁企业名单，而缺乏对系统的实时维护、更新与查漏补缺，同样可能会被认定为违规。举例而言，OFAC在既往执法案例中对企业提出重点要求包括：

（1）采用IP地址、域名识别的方式识别用户地址。2023年11月，OFAC指控金融支付公司DaVinci Payments违规，称其未有效对用户的IP地址进行识别，导致处理了上万次与被制裁国家或地区的相关交易；

（2）对交易相对方与股东开展动态风险筛查与复核。2023年12月，OFAC指控Privilege Underwriters Reciprocal Exchange（“PURE”）违规向俄罗斯矿业集团列诺瓦（Renova Group）的总裁Viktor Vekselberg（“Vekselberg”）提供了保险服务。OFAC指出，虽然PURE公司刚开始为Vekselberg提供保险服务时，Vekselberg尚未被列入SDN清单，但后续其被制裁后，PURE公司并未重新采取措施对制裁风险进行重新筛查识别；同时，PURE也没有采取措施对客户上层股东被制裁情况进行穿透核查；

（3）对最终客户信息进行详细识别与汇总筛查。2023年，OFAC指控某国际头部系统软件企业A公司在制裁黑名单筛查中存在以下缺陷：A公司通过经销商向客户销售软件的过程中，没有从分销商和经销商处获得关于其产品最终客户的完整、准确信息，没有对最终用户进行有效筛查；此外，A公司的筛查系统无法汇总所有相关信息（例如地址、姓名和纳税识别号等），以进行跨数据库风险识别。

3. 对尽职调查的手段提出多样化要求

在企业的制裁风险识别义务方面，美国对企业在开展交易前的“尽职调查”程序提出了越来越多样化的手段和途径要求。例如，在OFAC于2023年12月22日发布的指引《针对支持俄罗斯军事工业基地的外国金融机构制裁的指南》（Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base）中指出，开展制裁风险识别的方式包括但不限于：向客户发送调查问卷、获取用户的证明与承诺、公开信息检索、结合过往交易经验全面评估等。由此可见，在美国执法机关看来，并不存在“一劳永逸”式的风控举措，在进行交易前，企业必须对交易对手及交易环节中的制裁风险采取多种方式进行谨慎判断和识别，形成立体的“交易画像”，综合判断、谨慎决策。

三、总结、展望与企业风险防控建议

总体而言，2023年美国延续了既往的对俄罗斯强力制裁政策，多维度加码对俄制裁措施，制裁与执法力度仅次于伊朗、叙利亚等全面制裁国家。2024年，将迎来美国总统大选之年，美国对俄罗斯制裁态度是否可能发生转变有待进一步观察。对于中国企业而言，随着制裁背景下欧美企业纷纷退出俄罗斯市场，俄罗斯业务的机遇与挑战并存。

在此背景下，如何充分评估相关制裁风险、采取风险缓释措施，对于企业谨慎稳健开展俄罗斯相关业务而言至关重要。具体而言，建议企业做好以下几个方面的工作：

第一，搭建健全的制裁风险识别和预警机制，强化涉俄业务的制裁风险审查评估流程的嵌入。在制定完善的制裁风险防范政策的同时，企业还应高度关注风险防范措施的落实落地，做到风险防范意识真正的入制度、入流程、入脑入心，避免“纸面风控”“自我蒙蔽”。

第二，加强业务全流程风险防控。在涉俄业务开展前，建议企业对交易相对方及其上层股东、高级管理人员的制裁风险进行充分评估筛查，对俄罗斯交易方的行业背景、主营业务风险予以充分评估，对交易方是否可能存在规避制裁法规、虚假陈述的行为进行充分了解和尽职调查。在涉俄业务开展过程中，建议企业强化对业务制裁风险的动态监控，例如，建立月度制裁风险筛查机制，确保及时发现制裁风险变化，及时妥善作出有利反应。

第三，加强法律风控团队专业能力建设，密切跟进美国对俄制裁动向。当前，美国对俄罗斯的制裁法规变化较快，具体要求日益精细化，但是对于很多开展涉俄业务的企业而言，制裁风险的防控工作可能尚处于较为初期的阶段。对于从事跨国业务的中大型企业而言，仅仅依靠制裁黑名单筛查、合同条款签署等措施，已经无法充分、精准地识别制裁风险。建议从事涉俄业务的企业强化风控专业人员配置，对最新的制裁立法与执法动态予以密切跟进，必要时聘请外部专业人士协助对拟开展的业务进行充分论证，设计好风控方案。

来源：中伦视界

作者简介

贾申

走出去智库（CGGT）特约法律专家
中伦律师事务所顾问

贾申律师是中伦律师事务所北京办公室的顾问。贾律师曾于京东方科技集团担任合规中心中心长，曾任国家商务部反垄断局副调研员、驻欧盟和东盟使领馆领事、北京某中级人民法院涉外经济庭法官。贾律师毕业于清华大学，并获得法律硕士学位。

贾律师负责企业合规体系建设，包括合规方案、合规管理制度、合规行为准则等；长期负责合规风险管理和海外投资项目，包括反垄断、商业秘密、贸易调查应对、出口管制&经济制裁、中国PIPL和欧盟GDPR等数据合规（取得欧盟GDPR第三方认证）、美国CFIUS审查、海外直接投资等。贾律师参与北京国资委第一批合规试点项目，参与制订《北京市管企业合规管理工作实施方案》，兼任中国贸促会全国企业合规委员会专家、浙江省外贸企业合规专家。

贾律师2021年荣获《商法》年度跨境合规、科技与电信优秀法务个人大奖，2020年荣获《法治日报》年度“最具法治影响力个人”奖，2019年荣获《法制日报》评选“一带一路”十佳法律合规团队，2018年荣获《首席法务官》杂志评选全国十佳合规总监。

贾律师曾为多家互联网企业提供数据和合规体系服务，包括唯品会、昆仑万维集团、碧捷科技、搜狗公司等；为多家企业提供应对政府调查和网络安全审查服务。

贾律师是中国贸促会全国企业合规委员会专家，并就反垄断、个人信息保护、出口管制制裁、企业合规实践等多次受邀在北京市律协、国内外著名律师事务所、世界500强央企、民企、外企和咨询公司等授课。

张欣然

中伦律师事务所北京办公室合规与政府监管部

* 张一诺对本文亦有贡献

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本文仅代表原作者观点，不代表走出去智库立场。

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