桂华 | 三年举债1500亿，地方行政为何偏差？

桂华

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

一、从考核来看基层工作

据反腐专题片的报道，贵州六盘水市在2013年至2017年不到一届政府任期里，新增地方债务1500亿，产生大量的项目闲置和资金浪费。六盘水才300多万人口，这样一个普通的中西部地区，在短时间内产生了巨大债务。专题片还报道了当时地方主政官员的政绩观偏差。为何地方行政出现如此大的偏差？

近几年在各地调研，一些地区打造乡村建设示范点、示范带，单个乡镇的预算资金达到几个亿，有些是整合涉农资金，还有的是争取专项债。有的地区，农村人口外流，乡村处于空心化趋势，而地方政府却规划高标准的乡村建设，打造特色旅游小镇，发展一二三产业融合，打造景观，还要求连成线、连成带。可以预计，很多特色小镇、乡村旅游示范带建成后，很难实现持续的市场化运营，最终会变成项目闲置，造成债务问题。

这些项目建设是否有效，并不是复杂的问题。为什么会出现大量的基层偏差？一个直接因素是受到地方考核方式的影响。

今年曾到某地调研村干部“一肩挑”问题，顺便关注到当地推行乡村振兴与城乡融合工作。省里推动，制定了全省考核政策，覆盖所有的市和县。在此之前，全省已经制定了乡村振兴考核细则，几十个指标。在新的工作方案中，乡村振兴是考核之一。新的考核将之前的乡村振兴考核作为其中之一，又另外加了很多专项考核。这些一级二级三级指标算下来，估计达到数百项。

不久前，又接触到另外一个省的考核工作，与乡村振兴和县域发展有关，也是覆盖全省。省对各市和所有县进行考核，县里的考核分数折合50%计入市级得数，对市级层面的工作推动机制考核占50%。省里考核市和县，市里主抓县里工作落实。整个考核涉及的一级指标大几十项，含有达标任务，也包括创建任务。二级三级指标更多。整个考核文件连同指标和计算公式说明，厚厚一大摞。

根据对基层考核的观察，现在考核工作有了三个明显的变化：

第一，“长距离考核”开始主导工作。

上面这种由省里主导对具体工作进行考核的做法，在很多地方开始出现。乡村振兴作为国家战略，落地到基层是由多种具体工作的汇总。各级重视乡村振兴，尤其是省级层面制定覆盖所有县的考核文件，指标特别细、考核面特别广，这是一种新的工作推进方式。

以上面看到的做法为例，省里直接抓具体工作在基层的落实，这样的考核属于“长距离考核”。

省级层面抓具体工作，而具体工作要由基层完成。这中间要经过市县乡镇。在“长距离考核”下，考核指标特别细致，不仅规定了工作规格，而且规定了工作过程，使得基层变成了纯粹的执行者。

第二，细致的考核指标牵引了工作过程。

由省级制定的具体工作考核办法，特点是工作本身很具体，但是管理距离比较长。这种天然的长距离管理，使得基层落实工作时容易出现偏差。为了避免这种情况，上级就将任务分解地特别细致。工作任务越是具体，反过来就要求指标越细，使得考核方案中一级二级三级指标就特别复杂。

第三，“长距离考核”背后是强激励。

考核要成为对工作的指引，就必须建立强激励机制配套。一是正向激励。观察发现，很多考核办法指明，将结果运用班子的综合测评或干部的提拔使用。二是负向激励。主要是采取考核排名。排名是指，每个单位经过努力之后，都可能得到比较高的分数，但是依然会存在“第三档”或者倒数几名。这些排名靠后单位面临着约谈、问责或做表态性发言。

从技术层面看，排名考核与过去常用的达标考核，十分不同。达标考核是指按照某个确定标准考核工作完成情况，只要达到标准就属于合格。而排名考核总会有后三名，排名考核相当于末位淘汰。

考核结果与干部晋升挂钩，以及采取排名考核而不是达标考核，都属于强激励措施。

当前，这种“长距离考核+强激励”的管理方式，逐渐成为基层工作的牵引。它完成了行政体系的层层激活。但是，“长距离考核+强激励”的管理方式，能否带来工作本身的改进，还需要具体地分析。

二、“长距离考核”存在考不准的问题

针对具体的乡村工作，出台省一级的考核方案，这种“长距离考核”，具有高强度动员的效果。这种高位推动的“长距离考核”，会打破基层常规，实现自上而下的强动员。

在“长距离考核”中，考核主体一般是只负责政策制定和任务下达，不承担工作完成。所有的考核都存在这种情况指标与实际工作的分离，“长距离考核”体现的更为突出。

“长距离考核”作为管理技术，存在天然的局限性：

其一，考核距离长意味着管理距离很长，考核者不容易了解基层实际情况，使得“长距离考核”中出现了要求与落实、检查与反检查、监督与反监督等更多的博弈行为。

其二，“长距离考核”意味着，政策设定和任务下达一方距离基层较远，要覆盖几十个上百个县的全部情况，就要求政策和任务具有“抽象性”。但是，“长距离考核”为了完成目标管理，又要求指标具体而细致，否则基层面对含糊指标时会采取应付措施。

这样一来，在“长距离考核”中，站在上级政策制定者的角度看，任务越“抽象”就越合理。但是，站在监管基层的角度看，上级设定的指标又是越具体越细致才有效。这就天然造成了政策“抽象”与指标“细致”的矛盾。

在任务“抽象”与指标“细致”难以兼顾的情况下，“长距离考核”优先选择了后者。为了避免指标模糊带来的基层应付，上级将各项工作操作为一级指标，并进一步细化为二三级指标，出现了指标叠床架屋的现象。

问题在于，指标越细致，落到基层后，就越是碰到与各地千差万别情况不匹配的问题。各个县、各个乡镇、各个村都存在特殊情境。“长距离考核”兼顾不了这些，落实指标才是一马当先的。

在强激励下，地方的特殊性和农民的真实需求，会被塞进考核体系中。基层工作也因此丧失了能动性。

麻烦还在于，很多基层工作是具体的，甚至是看不见的。比如，乡村振兴中的乡风文明建设、基层治理效能提升，形态上是“虚”的。为了适应考核要求，基层对标对表完成工作之后，要将其变得“看的见”。

为了“看的见”，就要做拍照、留档，工作完成之后还要通过材料“自证”。考核中，很多不是硬件建设的工作，需要通过做材料体现出来，就出现了“虚事实做”。

反过来，由于“长距离考核”很多时候是考不准的，基层也会出现了大量的“实事虚做”。

“虚事实做”、“实事虚做”，对完成的工作进行自证，工作不仅要做好，还要做地漂亮，这些叠加起来，就出现了基层形式主义和负担加重。

一句话，这种“长距离考核”方式，在面对以群众工作为主的基层工作上，试图“用一把尺子量到底”，就会出现量不准。由于量不准，就出现了目标与指标的偏差，进而带来了形式主义和基层浪费。

三、“指标考核+晋升激励”带来的干部行为问题

指标考核作为一种管理手段，必须要配合着激励措施，才能起效。将考核结果运用于干部晋升是强激励手段。配套着强激励措施，使得“长距离考核”变成了基层工作的指引。

第一，在排名考核下，不能落入后三名。排名考核起到了末尾淘汰的作用，是十分严格的管理方式。在此情形下，基层干部面临着巨大压力，尤其是基层行政主官，排名靠后时，属于直接责任人。

排名考核会促使基层工作绝对调整到指标本身上去。在强激励和排名考核制度下，基层干部优先考虑指标完成度，而无暇照顾到情况本身。以乡镇干部为例，在考核排名下，他们不仅要确保指标完成，而且还要时刻关注其他乡镇的情况。

这促使各级不计成本地去完成指标任务。考核体系一般包括基本工作项，一票否决项和加分项。确保前两项完成，还不够，还要争取加分项。努力争取加分项，才能够在相对排名中不至于落后。加分项就使得基层不仅要做完基本工作，而且要主动提高标准，比如开展工作创新创建。

县里的指标是由各个乡镇累加而成的。县里要取得排名靠前，就要获得考核分数的绝对高。县里分解上级下达的考核指标时，会主动上浮基数，以确保冗余。这就造成了层层加码。结果是指标到了基层，调整地越来越高。

基层在这种高指标和严要求下完成工作，会产生出不顾实际。

第二，强考核激励会诱发出不合理的干部行为。从组织工作上说，“选贤任能”属于选人用人的优良工作方法。“选贤任能”不仅是将素质高、能力强的干部识别选拔出来，而且还包括对干部的培养。即，通过正确的导向，让干部真正沉入到基层和事业中去，真正关心群众，在扎实的工作过程中提升业务能力。工作能力和综合素质得到锻炼后，再被安排到更加合适的岗位。

这种“长距离考核”下的强激励措施，会是使得基层干部更多地是关注于指标，减少对工作本身的思考。以乡镇干部为例，在基层调查中看到，出现了新型“二八”现象。

在强指标考核下，占乡镇少数的领导干部或班子成员，工作行为积极。因为他们是各项指标任务的直接责任人。占乡镇绝多数的一般干部，则不主动承担责任，工作以基本完成为标准，行为消极。

深入来看，主要干部或年轻后备干部围绕着指标转的积极行为，更多地是从获得晋升的角度考虑的。回应群众需求是一切工作的出发点，当指标考核偏离这一出发点时，由晋升带来的行为积极属于“假积极”，是利己主义的积极。

占大多数的一般干部所表现出来的行为消极，很大程度上是被指标脱离实际所压抑的，本质是“假消极”。相当一部分乡村干部，长期从事“三农”工作，对本地和业务有内心的热情，在“长距离考核”下，却被非业务工作或外在指标所困扰，使得内在积极性得不到发挥。

选拔优秀干部的前一步基础是培养和锻炼干部。“长距离考核”所带来的指标客观化、工作外在化，有可能造成工作与实际的脱节，进而影响基层干部的心态。

第三，高标准严要求的“长距离考核”会带来基层透支。县一级为了排名不落后，通常会向乡镇下达上浮的指标。严要求使得基层尽力去完成工作。随着更多的任务下达和指标考核，会造成基层资源透支，影响工作的持续性。

四、调整“长距离考核”，运用“短距离”工作方法

各项工作的完成，尤其是涉及千家万户农民利益的乡村工作，既要依靠自上而下的政策支持，也要依靠自下而上的积极性发挥和群众动员。

做好乡村工作，要发挥政策优势并立足基层实际，要同时发挥政策和基层的“两个积极性”。在资源下乡和惠农政策投入的背景下，推进“三农”工作的关键在于，将党的政策方针转化为广大群众建设美好生活的自觉行动。

考核的目的是要激发积极性。从实际情况来看，在“长距离考核”下，基层工作被指标所牵引，基层出现了被动的积极。

这种被动积极围绕着考核指标去做工作，在指标与目标存在偏差的情况下，就很容易出现基层资源浪费。由于“长距离考核”严格，考核指标向基层传导时有可能被加码，造成资源浪费加重。

总的来说，“长距离考核”作为一种管理手段，适用的场景是：工作任务简单、完成工作的过程清晰、层级间的博弈空间不大。

乡村工作总体来说，面对的是群众丰富、基层情况多样、村庄不断变化的复杂场景。从工作内容看，基层工作很多时候是以服务和组织农民为主，属于群众工作。这样的复杂工作、复杂场景、复杂过程，恰恰最不适用形式化、指标化和刚性化的“长距离考核”。

因此，乡村工作在强化党的领导和支农惠农政策引领的前提下，还要更多地运用“短距离”工作方法，包括：组织群众、以奖代补、先建后补、民办公助、党建引领村民自治、乡村规划坚持长期执行、乡村振兴分类推进，等等。归结为一句话，就是用总书记提出的“一件事情接着一件事情办”，来实现“久久为功”。

桂华，2024.1.9上午