日本深观察⑧丨日本应对少子老龄化的路径与启示

核心观点

日本应对少子老龄化经验为我国提供了宝贵的启示。我国应加强生育支持，从专项干预转向全社会多方面的生育支持；要不断完善适合我国国情和发展实际的养老服务体系；要加快开发老年人力资源，发挥老龄人口的积极作用；要将少子化、老龄化、劳动力减少等作为综合性的问题统筹考虑，从部门管理到政策出台应突出整合性治理的特点。

■ 闫坤 郭佩

少子老龄化是目前世界上很多国家所面临的共同挑战。日本老龄化尽管晚于西方部分国家，但发展速度极快，目前是世界上老龄化程度最深的国家，截至2023年1月，65岁及以上人口比例已高达29.1%，“人生百年时代”已然来临。同时，日本早在20世纪70年代就遭遇少子化危机，到1989年生育率进一步下降到1.57，被称为“1.57冲击”，敲响了少子老龄化人口危机的警钟。到2022年，日本出生人口连续下降，新生儿人数在有统计以来首次跌破80万，再次引发全社会关注。为了应对人口少子老龄化，日本多年来已采取了一系列诸如加强劳动力供给、不断完善老年健康体系与全方位生育支持等“组合拳”试图缓解带来的负面影响。全面分析日本应对人口少子老龄化的路径与措施，可以为我国积极应对人口结构转型提供重要的借鉴。

开发老年人力资源缓解劳动力市场供给压力

为了应对日本日益严重的少子老龄化问题，政府积极推行促进老年人就业的政策体系。这一体系的主要目标是鼓励老年人终身学习、创造延迟退休的支持环境，并提供多样化的就业机会。日本政府从20世纪80年代开始多次修订有关延迟退休年龄的法规，自2021年4月起，正式实施修改后的《老年人雇佣安定法》，规定企业有义务采取措施为70岁以前的老年人提供继续就业的机会。为了支持延迟退休政策，政府采取了多种措施鼓励老年人就业，并建立了适应老年就业的社会支持环境。例如，自20世纪90年代以来，政府为企业设立了“继续雇佣补贴金”，以补贴和优惠的形式鼓励继续雇佣65岁以上老年人的企业。地方政府积极与促进老年就业的社会组织合作，推动“银色人才事业”，旨在为老年人提供合适的就业机会。此外，各地还积极发挥人才介绍中心的作用，在“职业安定介绍所”专门设立老年就业服务窗口，根据老年人的健康状况、兴趣等因素，推荐适合他们的工作岗位，并定期提供职业培训和举办老年人才交流会。

2018年10月，在第20届“未来投资会议”上，政府重点讨论了如何创造灵活的就业方式和良好的工作环境，以进一步促进老年人就业，并确保身体健康、有工作意愿的老年人能够一直工作到70岁。可以看出，日本政府的愿景是打造一个“终身不退休”的社会。

不断完善护理保险制度构建社区综合照料体系

随着人口老龄化的加剧，老年失能人群的护理问题越发引起社会关注。日本早在2000年就建立了长期护理保险制度，以实现“护理的社会化”为目标，提倡全体国民共同承担老人的护理问题。该制度是一项强制性保险，凡年满40周岁以上的日本国民均需参加护理保险，参保人每年定期缴纳一定额度的保费就可以在年老后需要护理时启动保险提供的服务。制度至今已经实施20余年，历经6次改革，随着家庭结构、护理需求等内外环境的变化不断进行调整和完善。数次改革内容不仅有加强政府的监管、重视护理预防、鼓励居家养老，还有改善护理人员待遇以及调整个人自付比例等。其中，重视老年失能预防是日本护理保险制度改革中重要的一环。为了减缓轻度需要护理人群的服务供给和保险支出，在2006年第1次改革中就已增加预防型给付。到2014年第4次改革时，老年失能预防体系基本建立，引入非营利组织、社会团体和个人参与老年预防护理服务，实现供给主体多元化。

近些年，日本积极探索构建集“医疗”与“护理”于一体的“社区综合照料体系”，并提出实现的路径为“自助、互助、共助与公助”。各市町村政府、企业、社会团体、志愿者、当地居民以及老年人共同组成一种紧密互助的合作关系网。为了进一步落实“社区综合照料体系”的构建，日本政府于2011年修订《护理保险法》，并于2012年正式实施，修改后的法律中明确指出国家以及各地自治体有责任推进“社区综合照料体系”。同时，为了加快医疗与护理的合作，2014年，日本政府颁发《地域医疗和护理综合确保法》，旨在促进医疗和护理资源的有效沟通，强化综合照料支持体系中医养结合的法律保证。各市町村以此为基础，结合各地的实情建立属于自己特色的“社区综合照料体系”，为老年人提供多元化、个性化且专业化的养老服务，以帮助老年人实现“在地安老”。

从“催生”转为对家庭开展全方位支持

日本在20世纪90年代后，持续出台多项政策延缓生育率下降，措施几乎涵盖了“催生”的多个环节，并不断完善法律支持。早在2003年，日本出台《下一代培育援助对策促进法》和《少子化社会对策基本法》，对国家、地方政府、企业、家庭和个人等不同主体的责任和义务进行了规定，为少子化措施提供法律依据。

一方面，日本政府在经济上进行补贴以缓解育儿家庭的压力，如在妊娠阶段，政府对孕妇产检费用进行补贴，并向加入健康保险的家庭发放一次性生育补贴；孩子出生后也会按月发放儿童补贴；减免托育费或幼儿园学费，尤其是从2019年开始分阶段推进幼儿教育免费制度。另一方面，近年来，日本注重构建生育支持性的社会环境，如解决“待机儿童”的入学问题；稳定就业、减轻年轻人的经济压力；推动工作方式改革，创建可以帮助女性更好地平衡家庭和工作的社会环境。2020年，日本政府在全世代型社会保障研讨会上再次围绕少子化对策进行了集中讨论，并决定从2022年开始将不孕不育治疗纳入医保，减轻患者的家庭负担。2022年，新修订的《育儿·护理休假法（修订）》正式开始实施，修订后的该法规定男性同样有权在孩子出生后8周内分两次取得不超过4周的“陪产假”，并规定企业有义务支持和鼓励员工休假。而在收入方面，育儿家庭除延续过去的免税政策，更提高请假期间的津贴，最高可达到薪资的67%。

此外，2023年4月，日本儿童家庭厅正式成立，属首相直接管理机构，其具体业务部门主要由厚生劳动省和内阁府原先与儿童相关的部门整合而成，旨在破除儿童家庭政策的纵向壁垒，更好地综合应对少子化、儿童虐待、儿童贫困等课题。无论是2022年4月开始实施的最新版《育儿·介护休业法》，还是2023年4月设立的“儿童家庭厅”，以及日本各地开展的育儿环境建设，都能展现出日本社会积极应对少子化困境的努力。

日本应对人口少子老龄化的经验与启示

日本应对少子老龄化经验为我国提供了宝贵的启示。面对相似的人口挑战，我们可以借鉴日本在人口政策、老年人就业支持和社会保障等方面的成功实践，当然，也要吸取其政策演进中的教训。

首先，我国应加强生育支持，从专项干预转向全社会多方面的生育支持。日本的经验表明，他们将生育政策范围扩展到儿童、青少年和大学阶段，通过整合财政税收、医疗干预、劳动力市场和育儿服务体系，全方位支持育儿家庭。我国可以通过财政税收和社会福利等多种政策工具，发挥政府、企事业单位、民间团体、社区和家庭的作用，保障育儿家庭的权益，使他们能够“敢生”和“想生”。同时，吸取日本忽视对未婚人群采取措施的教训，我国应加强对未婚人群和年轻人的关注，从住房、就业、婚姻中介等多方面帮助他们“想结婚”和“敢结婚”。

其次，要不断完善适合我国国情和发展实际的养老服务体系。我国已初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，但仍面临一些实际困难。社区服务内容有限，偏向健康老人，缺少对失能、失智老人的护理服务；医养结合和养老服务主体间的沟通配合不够。借鉴日本经验，我国可以在以社区为平台的基础上，建立整合式老年照料服务支援网络，将分散的住房保障、预防保健、医疗、护理、生活援助等服务有机联系起来，为老年人提供多元的居家支持。此外，深化医药卫生体制改革，推进护理保险制度试点工作，立足老年人的健康需求，实现从以疾病治疗为主到预防、护理和康复相结合的整合照料模式，以实现可持续性养老。

再次，要加快开发老年人力资源，发挥老龄人口的积极作用。我国老年人口比例不断上升，预期寿命增加，少子老龄化导致劳动力供给紧张。借鉴日本的经验，我们应完善中国特色老年雇佣制度。各地可结合经济发展水平，听取各方意见，制定渐进式延迟退休政策。我们可借鉴日本的做法，即越晚退休领取越多养老金，让老年人自由选择再就业或延迟退休。同时，政府、企业和民营组织应共同搭建中老年人再就业平台，鼓励成立民间职业中介机构，为中老年人提供就业渠道。这些机构应为中老年人提供咨询服务，登记有就业意愿的老年人，并根据他们的特长和兴趣推荐合适的工作岗位。此外，定期举办针对中老年求职者的职业培训，提升他们的技能。

最后，要将少子化、老龄化、劳动力减少等作为综合性的问题统筹考虑，从部门管理到政策出台应突出整合性治理的特点。也要根据国家和地区经济社会发展状况逐步调整和完善全生命周期的相关福利制度，为人口空间均衡与高质量发展提供制度支持。

（作者单位：中国社会科学院日本研究所）

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