研究｜广东省“工改工”的实践思考

编者注：“工改工”是推动产业转型升级的重要手段，也是当前诸多城市主推的更新改造方式之一。近年来，广东省按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，以提高存量土地资源配置效率为核心，深化改革加快推动“三旧”改造工作，改善了城乡人居环境、促进了产业转型升级。作为工改先行省，如何通过“工改工”进一步优化国土空间格局，用实际经验为其他省份开展工改工作提供有效的借鉴值得我们重点关注与深入思考。

一、为什么要开展“工改工”工作

工业革命让城市得到了迅速的发展，生产方式和人们的生活需求均发生了改变，传统的工业生产难以满足社会发展的需求。随着城市化进程加快，人们对于城市土地的利用更趋向于集约化，因而社会和经济都面临着巨大的转型问题。作为以产业转型升级为导向实施的城市更新行动，“工改工”依据国土空间规划，旨在摒弃传统房地产开发思维，维持原工业用途土地性质不变，改造升级原有厂房功能或翻建新型产业设施。

“工改工”工作在各地积极开展，一方面，通过对工业用地进行改造更新，推动了当地产业转型升级、集聚发展，优化了产业结构，提高了土地、能源、资源的利用效率，促进经济和社会可持续发展。另一方面，“工改工”过程中，在对一些旧厂房进行改造更新的同时，还将许多工业用地周边的交通体系、生态空间、公共服务进行完善，对城市的功能布局和城市生态环境都有着重要的作用。

二、广东省“工改工”面临的挑战

（一）各地“工改工”相关政策不到位。广东省是全国最早的“三旧”改造试点省份之一，2021年发布的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》是全国首部“三旧”改造省级政府规章。但“工改工”目前多以城市更新政策为主要参照，专项政策较少，并未形成有效的监管体系，具体如何开展，还需要各地提高对“工改工”工作的重视，找准发展定位，加快相关政策的出台以引导开展。

（二）“工改工”融资困难。“工改工”项目面临利润率降低、回款周期变长、各方诉求难满足、后续项目资金不足等问题，加上目前在相关项目的融资方面，未形成单独的融资体系，仅靠公共资金投入无法解决全部资金问题。此外，“工改工”涉及多个改造单元，而许多开发商未能正确把握产业地产的开发规律，导致市场主体参与“工改工”的意愿骤减。

（三）项目开展后运营难以跟上。“工改工”不仅项目完成难度不小，而且运营模式会随之改变，因此需要重新对项目进行定位和规划。项目开展后，工业类物业后续的销售和招商等问题也是维护改造成果的关键，需要有产业运营能力极强的开发商或产业运营商介入，科学细致地统筹运营。除此之外，优质产业能否顺利引进，也是“工改工”面临的核心挑战。

三、广东省“工改工”的方向

（一）健全配套政策，加强支撑指引。目前，广东省内深圳、广州、中山、汕头等地均发布了“工改工”相关政策，明确了“工改工”的具体行动计划和具体要求，推进“工改工”以促产业高质量发展。其中，中山市出台了78项“工改”政策文件，涵盖综合政策、土地整备、空间规划、审批服务、园区标准、财税金融、执法管控等方面，并还在持续推出新政策，充分体现了对“工改工”工作的重视。“工改工”过程中涉及到的问题之杂、流程之多，只有优化政策和操作指引，才能进一步激发“工改工”的自主性与积极性。

（二）统筹规划管理，优化多方协调。《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》中明确支持旧城镇、旧村庄整体改造。而东莞水乡片区、中山火炬开发区等地的“连片工改”模式探索在释放空间、优化功能、完善配套、导入产业上都有着不可替代的作用，进一步促进了产城融合，保障了公共利益。未来，通过连片统筹，集中对连片存量工业地区进行整体的规划与管理、协调利益、空间、实施多元利益，必然是“工改工”的重要发展路径之一。

（三）科学探索融资模式，激活市场动力。“工改工”项目对资金的需求量大，会严重占用生产型企业的流动性资金，如果仅单纯依靠一种或两种融资模式将很难满足其未来发展的全周期资金需求。融资成功的关键在于是否能在最合适的项目发展阶段，选择最为合适的资本，与产业类项目进行有效的结合。因此，在未来“工改工”项目踏上产业发展之路的同时，其他地市也应如深圳、中山、汕头等地，纵观全生命周期的融资需求，优化信贷资源配置，提升金融产品和服务精准性，不断创新融资模式，助力产业高质量发展。

总结

“工改工”作为城市更新的重要类型，在推动产业升级、促进产城融合、保障公共利益及提供产业空间等方面具有重要作用，但目前仍处于探索阶段，还需要强化协同推进合力，创新引导“工改工”项目持续进行。不仅要盘活存量土地资源、提高发展竞争力，而且要同步完善生态环境、社会保障、交通以及其他配套建设，在经济可持续发展的基础上，实现人民生活水平的不断提高。