20个案例详解土地类行政诉讼

文 | 发展研究中心 潘敏华

1.未经招拍挂程序的土地出让协议无效

案例：最高人民法院 （2020）最高法行申3496号

裁判要旨：土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，案涉《土地置换协议》的签订未经过招标、拍卖或者挂牌程序，且由博瑞公司与滑县产业集聚区管委会签订，其签订主体超越职权。

2.与管委会签订的土地使用权买卖协议无效

案例：最高人民法院（2013）民申字第2283号

案件事实：管委会与化纤公司签订《项目投资合同》，其中第六条第七款约定：“租赁期满后，甲方（管委会）按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方（化纤公司），乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。”

裁判要旨：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”

案涉合同条款中包含土地使用权转让内容，根据上述《解释》规定，该条款应认定为无效；上述合同条款中包含土地使用权转让内容，根据上述《解释》规定，该条款应认定为无效；虽本案属于《解释》实施前由开发区管委会作为出让方与受让方签订合同的情形，但由于在本案起诉前并未经市、县人民政府追认，因此仍不能适用《解释》第二条第二款的除外条款，案涉合同第六条第七款仍应当认定为无效。

3.与管委会签订的招商引资协议的正确方式

案例来源：最高人民法院 （2020）最高法行申3928号

案件事实：桂阳园区管委会（甲方）与长沙大千公司（乙方）签订《关于兴建页岩烧结环保节能自保温砖生产线协议书》（以下简称《协议书》）。主要内容为：“二、关于项目供地要求。1.乙方项目用地面积66亩（以实际测量为准），……乙方以招拍挂方式取得土地使用权，有关事项按乙方与县国土资源局签订的土地出让合同执行……

最高院裁判要旨：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案系行政协议纠纷，根据一、二审法院查明的事实，湖南桂阳工业园区系湖南省人民政府批准设立，桂阳园区管委会以自己的名义与长沙大千公司签订《协议书》，行使行政管理职权。驳回再审申请人桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司的再审申请。

4.与街道办签订的土地买卖协议无效

案例：最高人民法院 （2017）最高法民申770号

高院裁判要旨：根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的一种行为，该行为由市、县人民政府的土地管理部门具体实施，其他任何部门和单位都无权实施出让行为。新华街道办作为政府派出机构，其不具备土地出让的主体资格，一审法院认定涉案《征用土地协议书》无效正确，本院予以支持。

最高院裁判要旨：新华街道办作为国有土地使用权出让主体订立案涉《征用土地协议书》，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，原审法院据此认定案涉《征用土地协议书》无效并不违反《合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规强制性规定的合同应认定无效的规定。

5.提供虚假文件隐瞒事实或恶意串通取得的土地成交确认书无效

案例来源：《中国行政审判案例》第83号案例 魏晓东与山东省莱芜市国土资源局及莱芜市泰和房地产开发有限公司行政拍卖案

案件事实：国土局发布国有建设用地使用权公开出让公告,规定:“......无正当理由拖欠政府土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买。”......

裁判要旨：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条规定:“中标人、竞得人有下列行为之一的,中标、竞得结果无效；......(一)提供虚假文件隐瞒事实的；(二)采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”本案中,魏晓东参加竟买的目的不是竞得后自己进行开发建设,而是由莱芜正顺公司进行开发建设,莱芫正顺公司因拖欠政府土地出让金不符合竞买条件,由山东正顺集团和魏晓东签署协议,委托魏晓东参与竞买,这一行为属于当事人恶意串通参与竞买。根据上述法律规定,竞得人采取恶意串通非法手段竞得的,竞得结果无效。

6.政府对招商引资政策中的行政奖励条款应当依法履行

案例来源：最高人民法院发布行政协议案件典型案例之六：江苏省高级人民法院 （2016）苏行终字第90号 崔龙书诉被上诉人丰县人民政府行政允诺案

裁判要旨：丰县政府作出的《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》）已就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在《23号通知》内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此该文件应当是本案审查被上诉人丰县政府是否应当兑现相关允诺的依据。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。应当认定上诉人崔龙书已经履行自身相关义务，被上诉人丰县政府应当依照《23号通知》附则中的规定，兑现其招商引资奖励允诺。

7.政府免缴土地出让金的承诺无效

案例来源：湖南省高级人民法院 （2019）湘行终 1567 号

裁判要旨：《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条均规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，相应调整土地使用权出让金。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15 号）明确：任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金等土地收益；对于低价出让土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

据此，《补充协议》中“县政府同意变更用地性质，同时乙方免缴土地出让金”的内容，违反了前述法律、行政法规的强制性规定，损害了社会公共利益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二第条（四）、（五）项规定，应当认定前述协议约定中关于免缴土地出让金的内容无效。

8.政府不得变相减免土地出让收入

案例来源：湖南省高级人民法院 （2020）湘行终343号

裁判要旨：本案中，联盛公司竞拍土地的容积率由挂牌出让时规定的3.5调整为4.35，应补交土地出让金1,304万元。在联盛公司补交该土地出让金后，道县政府又将该土地出让金的80%共计1,043万元作为奖励拨付给了联盛公司。

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第二条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条均规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。本案中，经道县政府同意拨付给联盛公司的资金，是从国家金库道县支库支出，且是通过地方基金预算从国有土地使用权出让收入中安排的，其支出的资金应属土地出让金。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。

9.政府作出的变更土地用途的会议纪要一般不可诉

案例来源：最高人民法院 （2019）最高法行申370号

裁判要旨：会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案在无证据证明会议纪要已经外化的情况下，原审裁定驳回汇银公司的起诉并无不当。

10.单方解除招商项目投资协议的要件

案例来源：最高人民法院（2017）最高法行申3564号

裁判要旨：法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

11.未怠于履行开发建设职责的不得收回土地使用权

案例来源：最高人民法院（2020）最高法行再304号

裁判要旨：根据《闲置土地处置办法》第八条规定，因未按照国有土地使用权出让合同或划拨决定的约定条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府及其有关部门其他行为导致国有建设用地无法动工开发，出现闲置的，属于政府原因。

三亚市规划局以涉案土地小于10亩不能单独开发为由，口头叫停了三余公司涉案土地的规划报建。三余公司自取得涉案土地使用权后始终主动报规报建，并积极投入资金准备开发建设，不存在怠于履行开发建设职责的情形。因此，三亚市政府的11号收地决定，属于认定事实不清，应予以撤销。

12.未取得施工许可证的投资不能计算为土地投资额

案例来源：永州市中级人民法院 （2019）湘11行终74号

二审裁判要旨：根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第三十条之规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”总投资额不能包含国有建设用地使用权出让价款。并且，三和盛矿山公司至今未取得施工许可证，即使其在该土地有建设工程，也属于非法建筑，不能计算为投资额度，因此，上诉人三和盛矿山公司的该上诉理由不能成立。

13.已经构成闲置土地收回条件的，后期政府规划调整不影响闲置土地的无偿收回

案例来源：最高人民法院 （2017）最高法行申5480号 海南圣安实业有限公司诉被申请人定安县人民政府收回国有土地使用权案

裁判要旨：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十二、十三、十四条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。

14.原土地使用权人与后续政府出让土地行为不具有利害关系

案例来源：最高人民法院 （2018）最高法行申2401号

裁判要旨：与被诉行政行为有利害关系，是行政诉讼原告主体资格的法定条件，且起诉人应当提供证据初步证明，其与被诉行政行为有利害关系，不能证明与被诉行政行为有利害关系的，不具有原告主体资格。在国有土地使用权经收回，并再行出让、转让的法律关系中，原土地使用权人超过法定起诉期限未对政府收回土地行政行为提起行政诉讼，收回土地行政行为已经实际发生法律效力，原土地使用权人丧失对相关土地的权利，之后再对政府出让被收回土地的行为，以及受让人取得土地使用权后转让相关土地给他人的转移登记行为提起行政诉讼的，原土地使用权人因丧失对相关土地的权利，与政府出让土地、办理相关土地转让手续的行政行为没有利害关系，不具有原告资格。

15.收回土地决定未引用具体条款且不能证明该行为合法的，视为没有法律依据

案例来源：最高人民法院指导案例41号 宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案

裁判要旨：衢州市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。衢州市国土局提供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《收回国有土地使用权通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，主要证据不足，故其主张其作出的《收回国有土地使用权通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立，应当认定该具体行政行为没有证据和依据，应予撤销。

16.收回土地的批复付诸实施并对相对人产生实际影响的可诉

案例来源：最高人民法院指导案例22号 魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案

裁判要旨：根据《土地储备管理办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

17.收回国有土地使用权应当遵循法定程序并及时给予补偿

案例来源：最高人民法院（2016）最高法行再80号

裁判要旨：国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。

18.收回以划拨方式取得的土地使用权应给予土地使用权人补偿

案例来源：最高人民法院 （2020）最高法行申7453号

裁判要旨：因社会公共利益的需要收回国有土地使用权的，应当及时给予被征收人公平合理的补偿。国有土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理的补偿。划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。

19.报建行为不能阻却闲置土地的查处

案例来源：最高人民法院 （2020）最高法行申8165号

最高院裁判要旨：未办理建设工程规划许可证，亦未领取建设工程施工许可证而动工开发建设的，属于违法建设行为，不能认定为已经依法动工开发。综上，若土地使用权人怠于履行开发建设职责导致建设用地闲置的，县级以上人民政府及其国土资源主管部门可依法启动闲置土地查处程序，对使用权人的闲置违法行为予以行政处罚，但是在启动查处程序前，土地使用权人仍可依法向地方政府及其职能部门报规报建，办理建设工程规划许可证、施工许可证等行政许可，并依法动工开发建设，主动作为以消除或减轻闲置违法行为的危害后果，从而从轻或减轻行政处罚。

20.行政机关查处非法占地需要遵守相应的程序

案例来源：张家界市中级人民法院 （2021）湘08行终14号

一审裁判要旨：程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关查处违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。慈利县自然资源局重新作出慈自然资罚字（2019）262-01号《行政处罚决定书》，应当根据上述法律规定告知金升公司享有陈述、申辩和听证的权利。