山东高院案例：不能以土地租赁合同代替审批征收而占用土地

【裁判要点】

街道办事处与村民委员会签订土地租赁合同，用于第三污水厂设施及必须的设施建设。涉案土地为农村集体土地，街道办事处占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征用，其在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以土地租赁合同代替审批征收占用涉案土地，不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。土地租赁合同不能成为在涉案土地搭建围挡，占用土地的合法理由。一审法院认定涉案搭建围墙的行为并非是行政行为，该认定错误。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）鲁行再91号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨进臣，男，1967年4月6日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹文田，男，1967年5月6日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨占良，男，1970年12月12日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐爱玲，女，1967年3月13日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨丕增，男，1945年7月7日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨丕玉，男，1945年7月15日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨守仁，男，1950年1月1日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹海军，男，1968年4月12日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵秀兰，女，1946年1月10日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）候玉兰，女，1950年5月8日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹新民，男，1972年5月7日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹飞飞，男，1988年7月10日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨守立，男，1966年8月8日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹养福，男，1960年8月15日出生，汉族，农民，住鄄城县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘爱花，女，1964年5月4日出生，汉族，农民，住鄄城县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）鄄城县陈王街道办事处，住所地鄄城县建设路东段与临商路交汇处路北。

法定代表人王涛，主任。

再审申请人杨进臣等15人因与被申请人鄄城县陈王街道办事处确认行政行为违法一案，不服菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行终71号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年9月29日作出（2020）鲁行申1158号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明,杨进臣、曹文田等15人均系鄄城县陈王街道办事处西曹行政村帽曹村村民。2019年1月28日，鄄城县陈王街道办事处与鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会签订土地租赁合同，用于第三污水厂设施及必须的设施建设，该合同加盖被告及鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会的印章，有村代表的签字。2019年3月，被告发放了青苗补偿款，包括原告在内的绝大多数村民领取了青苗补偿款。同月，被告在涉案土地搭建围挡建设。原告向菏泽市自然资源和规划局反映鄄城县陈王街道办事处未经批准非法占用帽曹村耕地30亩搭建围墙建设问题。鄄城县自然资源和规划局作出调查报告，督促鄄城县陈王街道办事处尽快落实整改措施，在取得合法用地手续之前禁止其违法建设行为。原告向山东省自然资源厅申请信息公开，2019年7月10日，山东省自然资源厅作出答复告知书，载明：“经查，你们所申请地块涉及土地尚未征收，截止目前，我厅尚未收到涉及你们所申请地块的用地预审申请”。

一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，当事人提起行政诉讼的事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告鄄城县陈王街道办事处与鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会签订土地租赁合同，合同上盖有村委会公章及村民代表的签字,且包括原告在内的绝大部分村民领取了青苗补偿款，说明原告对土地租赁之事是知情的。被告基于租赁合同关系搭建围墙的行为，并非是行政行为，不属于行政诉讼法的受案范围。如原告对租赁合同存有异议，属于民事纠纷的范畴，应当通过民事诉讼的方式予以解决。原告诉称被告实施了强制征收行为，因土地征收是县级人民政府的职权,被告作为乡级人民政府不具备土地征收的职权,不属于土地征收的行政主体，且被告也明确否认实施了土地征收行为，原告提交的证据也不能证明被告实施了强制征收行为。综上，原告的起诉不符合提起行政诉讼的条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨进臣等15人的起诉。

杨进臣等15人不服一审法院行政裁定提起上诉，请求依法撤销原审裁定，确认被上诉人强占上诉人承包耕地的具体行政行为违法。理由如下：1.原审人民法院认定事实错误。被上诉人因“污水处理厂建设项目”需要使用上诉人的耕地进行建设，于2019年3月开始要求租赁上诉人的承包地建设，并针对每户开始发放青苗费，上诉人明确表示不同意被上诉人用租赁的方式占地用于建设项目。上诉人认为，被上诉人若因建设项目需要使用上诉人的耕地，应当进行征收，并支付征地补偿款，双方因此没有达成租地协议。2019年5月，被上诉人开始在上诉人的责任田里搭建围墙，施工建设污水处理厂。2.原审法院适用法律错误。根据法律规定，被上诉人作为人民政府，因建设“第三污水处理厂”建设项目使用土地，必须依法申请使用国有建设用地。本案上诉人依法享有承包经营权的耕地属于集体所有的农用地，必须由政府依法履行征收程序改变土地权属，同时办理农业用地转为建设用地的手续，并对土地承包经营权人实施补偿后才能用地。被上诉人既不是征地批准机关，也不是法定实施单位，其在没有取得省级以上人民政府批文和办理农转建手续的情况下，擅自用租赁耕地的方式进行建设项目，属于“以租代征”的违法用地行为。被上诉人与村委会签订的租地协议，不具备合法性，不能作为被上诉人占地的依据。被上诉人若要租地，租地协议的主体应当是法定承包经营权人，前提是依法、自愿、有偿，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。3.被上诉人强行占地的行为，属于侵害上诉人法定承包经营权的违法行为，属于典型的行政行为。鄄城县自然资源和规划局出具的调查报告和巡查情况通知书对此也予以明确，本案属于行政诉讼的受案范围。

二审法院认为，上诉人杨进臣等15人所在的鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会与被上诉人鄄城县陈王街道办事处签订土地租赁合同，用于第三污水厂设施及必须的设施建设，被上诉人在涉案土地搭建围挡准备建设，并发放青苗补偿款。经上诉人向菏泽市自然资源和规划局反映问题，鄄城县自然资源和规划局作出《关于陈王街道办事处群众反映违法征地问题的调查报告》和《土地执法巡查情况通知书》，已经督促鄄城县陈王街道办事处尽快落实整改措施，在取得合法用地手续之前禁止其违法建设行为。被上诉人鉴于此只是在涉案土地搭建围挡，并没有改变土地的现状，说明上诉人反映的问题得到了行政机关的处理。上诉人主张被上诉人强占上诉人承包的耕地，该主张与被上诉人系基于土地租赁合同而在涉案土地搭建围挡的事实不符，被上诉人也否认实施了土地征收行为，故原审法院认为上诉人提交的证据不能证明被上诉人实施了强制征收行为,并裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

杨进臣等15人申请再审称：原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，确认被申请人强占承包耕地的具体行政行为违法。理由如下：1.原审法院认定事实不清。被申请人因污水处理厂建设项目需要使用再审申请人的耕地进行建设，于2019年3月开始要求租赁再审申请人的承包地，并针对每户开始发放青苗费，再审申请人明确表示不同意被申请人用租赁的方式占地用于建设项目，双方没有达成租地协议。2019年5月，被申请人开始在再审申请人的责任田里搭建围墙，施工建设污水处理厂。再审申请人向所在地的公安机关报案，要求公安机关履行法定职责。公安机关出具证明告知：“经调查，该案系建设鄄城县第三污水处理厂而由陈王街道办事处负责实施的行政行为”，并附关于帽曹村第三污水处理厂用地情况说明。再审申请人向鄄城县自然资源和规划局、菏泽市自然资源和规划局申请违法用地查处，菏泽市自然资源和规划局出具事项告知书，鄄城县自然资源和规划局出具调查报告和土地执法巡查情况通知书。2020年2月，再审申请人发现被申请人在其土地上施工建设，不仅改变土地用途，还破坏了土地原貌，存在破坏耕地行为。2.原审法院适用法律错误。再审申请人依法享有承包经营权的耕地属于集体所有的农用地，必须由政府依法履行征收程序改变土地权属，同时办理农业用地转为建设用地的手续，对土地承包经营权人实施补偿后才能用地。被申请人的行为属于以租代征的违法用地行为。租地协议不具备合法性，不能作为被申请人占地的依据。3.被申请人强行占地的行为，属于侵害再审申请人法定承包经营权的违法行为，属于典型的行政行为。鄄城县自然资源和规划局出具的调查报告和巡查情况通知书对此也予以明确，本案属于行政诉讼的受案范围，原审法院认定属于民事纠纷不当。4.二审法院未对本案开庭审理，对证据未充分审查质证，明显违法。

被申请人鄄城县陈王街道办事处未向本院提交书面答辩意见。

本院再审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为，再审申请人在原审中的诉讼请求为请求法院判令被申请人强占再审申请人承包耕地的具体行政行为违法。因此本案被诉行政行为系非法占地行为，而非强制征收行为。二审法院认为再审申请人提交的证据不能证明被申请人实施了强制征收行为，并裁定驳回再审申请人起诉，显然未正确厘清被诉行政行为。

综合原审中再审申请人和被申请人的陈述，以及鄄城县自然资源和规划局作出《关于陈王街道办事处群众反映违法征地问题的调查报告》和《土地执法巡查情况通知书》的事实，可以认定被申请人存在涉案土地搭建围挡建设，占用土地的行为。

对于占用土地是否为依据土地租赁合同进行的民事行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，鄄城县陈王街道办事处与鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会签订土地租赁合同，用于第三污水厂设施及必须的设施建设。涉案土地为农村集体土地，鄄城县陈王街道办事处占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征用，其在未依法办理审批以及完成征收程序的情况下，以土地租赁合同代替审批征收占用涉案土地，不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。土地租赁合同不能成为在涉案土地搭建围挡，占用土地的合法理由。一审法院认定涉案搭建围墙的行为并非是行政行为，该认定错误，本院予以指正。

综上，一审法院认为再审申请人的起诉不属于人民法院受案范围，起诉不符合法定条件；二审法院认为再审申请人提交的证据不能证明被申请人实施了强制征收行为，一审法院裁定驳回再审申请人起诉并无不当；均属认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：

一、撤销菏泽市中级人民法院(2020)鲁17行终71号行政裁定；

二、撤销鄄城县人民法院（2019）鲁1726行初88号行政裁定；

三、指令鄄城县人民法院继续审理本案。

审 判 长　　陈　晖

审 判 员　　韩　勇

审 判 员　　蒋炎焱

二〇二〇年十二月三日

法官助理　　宋海东

书 记 员　　孟　真