最高法判例|| 受委托成立的综合执法大队并非独立的行政主体

裁判要旨：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。受委托的组织在实施行政行为的过程中，应当以委托机关的名义作出行政行为。本案中，综合执法队仅是受东安县住建局委托行使职权的组织，在发布限期拆除通知、作出强制拆除决定、实施强制拆除行为的过程中，应当以东安县住建局的名义进行，以自己的名义作出相关行政行为不妥，本院予以指正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，在蒋清元等人拒不履行拆除违法建筑义务的情况下，东安县政府责成东安县住建局强制拆除违法建筑，综合执法队受东安县住建局委托有权实施强制拆除行为。但是，对外承担法律责任、可以作为行政诉讼中的适格被告的，同样应当是东安县住建局。综合执法队并非独立的行政主体，不能成为蒋清元等人诉强制拆除行为案件的适格被告。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5756号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋清元，男。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）李淑秀，女。

上述两申请人共同委托代理人王京鹏、任霜，湖南方哲律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省东安县人民政府。住所地：湖南省永州市东安县白牙市镇东安大道。

法定代表人龙向洋，县长。

委托代理人刘琼方，东安县法制办副主任。

委托代理人刘竺林，东安县法律援助中心律师。

再审申请人蒋清元、李淑秀（以下简称蒋清元等人）因诉被申请人湖南省东安县人民政府（以下简称东安县政府）强制拆除甲鱼养殖场及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2016年11月28日作出的（2016）湘行终325号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1994年10月10日，蒋清元与东安县白牙市镇牌楼村第一村民小组（以下简称牌楼一组）签订集体土地承包经营书，承包集体耕地水田1.33亩。蒋清元等人未经城乡规划主管部门批准，在承包地上修建砖混、砖木结构建筑物，建设甲鱼养殖场。2013年9月16日，根据东安县委、县政府的意见，东安县住房和城乡规划建设局（以下简称东安县住建局）将县城规划区域内没有办理法定手续的违规建设的行政管理执法权委托给新设立的东安县城市建设与管理综合执法大队（以下简称综合执法队）行使。2013年11月11日，综合执法队发函东安县住建局，请求查询蒋清元等人建设甲鱼养殖场是否办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2013年11月12日，东安县住建局回函称，蒋清元等人未办理相关许可证。2013年11月13日，综合执法队作出东规执拆第（2013）9号《限期拆除通知书》（以下简称9号通知），主要内容为：蒋清元未经城乡规划主管部门批准，擅自在白牙市镇牌楼村一组修建砖混、砖木结构，建筑面积约为623.88平方米的违法建筑，责令蒋清元于2013年11月23日前拆除违法建筑。该通知告知蒋清元在接到通知3日内行使陈述、申辩和要求听证的权利。当日，9号通知送达蒋清元家中。因蒋清元拒绝签收，保留影像证据，留置送达。2013年11月27日，综合执法队经立案、现场勘查等程序，作出东规执拆第（1）号《限期搬迁通知书》（以下简称1号通知），认定蒋清元未经批准擅自修建砖混结构房屋一栋、砖木结构房屋一栋，亦未自行拆除，责令其在接到1号通知后7个工作日内自行将违法建筑内的物件搬出，并告知收到通知书之日起3个工作日内有陈述、申辩和申请听证的权利。同日，1号通知送达蒋清元，因拒绝签收，文书留置送达。2014年2月16日，综合执法队向蒋清元发出通告，责令其在十个工作日内将涉案建筑拆除，否则将按规定强制拆除。2014年3月11日，综合执法队作出东综执（2014）1号《行政强制执行决定书》（以下简称1号强制执行决定），认为蒋清元擅自修建的砖混结构、砖木结构房屋各一栋，均未取得相应的规划建设审批手续，经下达限期拆除、前期搬迁通知书，蒋清元未按照通知要求陈述、申辩、申请听证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十一、六十四、六十五条规定，责令蒋清元在接到决定书后的7个工作日内自行拆除违法建筑，逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。1号强制执行决定告知蒋清元申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2014年5月16日、7月10日，综合执法队两次送达《通告》，要求蒋清元限期拆除违法建筑，否则将强制拆除。2014年8月5日，东安县政府组织东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、东安县城管执法局、东安县公安局等职能部门，将蒋清元等人的甲鱼养殖场强制拆除。2015年5月25日，蒋清元等人以东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、综合执法队、东安县国土资源局为被告提起诉讼，请求确认强制拆除甲鱼养殖场的行为违法，并赔偿经济损失。东安县人民法院分别作出（2015）东法行初字第14、15、18号行政裁定，驳回蒋清元等人对东安县水利局、东安县环境保护局、东安县国土资源局的起诉；作出（2015）东法行初字第16、17号行政判决，驳回蒋清元等人对东安县住建局、综合执法队的诉讼请求。蒋清元等人不服并提起上诉，永州市中级人民法院分别作出（2015）永中法行终字第217、220、219号行政裁定，维持（2015）东法行初字第14、15、18号行政裁定，作出（2015）永中法行终字第216、218号行政裁定，撤销（2015）东法行初字第16、17号行政判决，发回东安县人民法院重审。上述案件查明，东安县住建局、综合执法队对蒋清元等人的甲鱼养殖场实施强制拆除行为。2016年，蒋清元等人提起本案行政诉讼，请求确认东安县政府实施的强制拆除行为违法，并赔偿损失120万元。

一审法院认为

永州中级人民法院（2016）湘11行初8号行政赔偿裁定认为，蒋清元等人提交的证据材料不足以证明东安县政府实施强制拆除行为，实施强制拆除行为的主体是东安县住建局和综合执法队，蒋清元等人以东安县政府为被告提起行政诉讼，没有事实根据，起诉不符合法定受案条件。蒋清元等人起诉东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、综合执法队、东安县国土资源局案件中的诉讼请求，与本案的诉讼请求，系同一诉讼标的、同一诉讼请求，属重复诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（六）项、第二款的规定，裁定驳回蒋清元等人的起诉。蒋清元等人不服，提起上诉。

二审法院认为

湖南省高级人民法院（2016）湘行终325号行政裁定认为，生效裁定已确认强制拆除行为由东安县住建局、综合执法队实施。东安县政府不是适格被告，蒋清元等人起诉不符合法定条件。本案诉的是东安县政府的决定拆除行为，与其诉东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、综合执法队、东安县国土资源局案的诉讼请求不同，不属于重复起诉，虽然一审认定为重复起诉不妥，但裁定驳回其诉讼请求有事实与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

再审理由

蒋清元等人申请再审称：东安县政府是本次强制拆除行为的决定者和组织者，参与联合执法活动，是本案的适格被告，应当承担赔偿责任。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

东安县政府答辩称：东安县政府不是被诉强制拆除行为的实施主体，不是本案适格被告。请求驳回蒋清元等人的再审申请。

本院认为

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应当是作出行政行为的行政机关。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院应当裁定驳回原告起诉。本案中，生效行政裁定已经确认，综合执法队和东安县住建局实施被诉强制拆除行为，东安县政府仅仅是组织协调者，并非被诉强制拆除行为的具体实施者。蒋清元等人明知东安县政府不是本案适格被告，仍以东安县政府为被告，提起本案行政诉讼，一、二审法院裁定驳回其起诉并无不当。蒋清元等人主张，东安县政府是被诉强制拆除行为的决定者和组织者，参与联合执法活动，是本案适格被告。但是，本案中，1号强制执行决定的作出主体是综合执法队，并非东安县政府。在强制拆除过程中，尽管东安县政府召开会议部署安排、现场协调处理被诉强制拆除事宜，却并非被诉强制拆除行为的具体实施者，其所实施的部署、组织、协调工作，主要是为东安县住建局和综合执法队实施强制拆除行为提供组织、物资、安全等方面的保障，确保强制拆除行为顺利实现。蒋清元等人的上述主张没有事实根据，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。受委托的组织在实施行政行为的过程中，应当以委托机关的名义作出行政行为。本案中，综合执法队仅仅是受东安县住建局委托行使职权的组织，在发布限期拆除通知、作出强制拆除决定、实施强制拆除行为的过程中，应当以东安县住建局的名义进行，以自己的名义作出相关行政行为不妥，本院予以指正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，在蒋清元等人拒不履行拆除违法建筑义务的情况下，东安县政府责成东安县住建局强制拆除违法建筑，综合执法队受东安县住建局委托有权实施强制拆除行为。但是，对外承担法律责任、可以作为行政诉讼中的适格被告的，同样应当是东安县住建局。综合执法队并非独立的行政主体，不能成为蒋清元等人诉强制拆除行为案件的适格被告。

综上，蒋清元等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回蒋清元、李淑秀的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　王毓莹

审判员　　熊俊勇

二〇一七年九月二十八日

书记员　　陈清玲