权属争议土地拆违案件事实认定规则探析

【关键词：养殖设施拆违、法不溯及既往、设施农用地、土地权属争议、湖南涉农行政诉讼、湖南拆违维权律师、养殖场行政纠纷】

权属争议土地拆违案件事实认定规则探析

行政机关查处农村养殖设施拆违案件中，普遍存在三大执法误区：一是将设施农用地养殖厂房等同于乡镇企业建设用地，错误适用《城乡规划法》乡村规划许可条款；二是无视建筑建造时间，直接以 2008 年施行的新法处罚早年建成的农业设施；三是土地存在权属争议未确权，仅凭第三方后期产权证直接认定违法占地。

宜章县曾目军养殖场、曾目军诉宜章县玉溪镇人民政府责令限期拆除违法建筑案

（2023）湘 1021 行初 133 号

一、律师简介

罗立志，专职执业律师，现任湖南圣优律师事务所主任、高级合伙人，湘潭大学法律专业毕业，2001年正式执业，执业二十余年，湖南红网常驻律师，深耕农村土地纠纷、集体经济收益分配、人身损害赔偿、农村安全侵权诉讼等涉农民事案件多年。多次代理养殖户起诉乡镇政府拆违决定，成功撤销多份违法限期拆除文书，维护养殖户农业设施合法权益。

二、案件基本事实

（一）诉讼主体

原告：宜章县曾目军养殖场、经营者曾目军。

被告：宜章县玉溪镇人民政府，法定具有辖区乡村规划违法行为查处职权。

（二）案件经过

2006 至 2008 年，曾目军租赁本村集体土地修建养猪场，长期用于畜禽养殖。2016 年，玉溪水泥公司起诉曾目军排除妨害，郴州市中院（2017）湘 10 民终 1238 号民事判决认定案涉土地权属不明，驳回原告诉求，明确土地争议需政府先行确权。 2020 年玉溪水泥公司取得案涉地块工业用地不动产权证，2023 年该公司信访举报养殖场非法占地。玉溪镇政府立案勘验，查实养殖场占地 1237.27㎡，以未取得乡村建设规划许可证、土地使用证为由，履行调查、事先告知、听证告知、组织听证程序后，于 2023 年 6 月 16 日作出玉政责拆决字 [2023] 第 01 号《责令限期拆除违法建筑决定书》，要求原告限期拆除全部养殖建筑。原告不服，诉至桂阳县人民法院请求撤销该拆除决定。

（三）双方诉辩意见

原告诉讼理由

1.养殖场 2006 年建成，《城乡规划法》2008 年施行，依据法不溯及既往原则，不能适用该法处罚。

2.案涉地块属设施农用地，按农用地管理，无需办理乡村建设规划许可；原告长期合规养殖，对农业设施享有信赖利益，仅需补办备案，不应直接拆除。

3.土地权属存在争议且未完成政府确权，镇政府仅凭第三方后期产权证认定侵占工业用地，事实依据不足；拆除决定未告知补偿权利，实体与程序均违法。

被告答辩意见

1.自 1984 年起建房均需审批，原告无手续属于持续违法，可适用《城乡规划法》查处；

2.土地登记为工业用地，原告搭建养殖建筑改变土地用途，属于违法建设；

3.行政机关完整履行全部法定程序，拆除决定合法，应当维持。

三、本案核心争议焦点

1.2006 年建成的养殖设施，能否适用 2008 年施行的《城乡规划法》作出拆除处罚，是否违反法不溯及既往原则？

2.设施农用地上的养殖棚舍，是否需要办理乡村建设规划许可证，镇政府以无证认定违建是否适用法律错误？

3.土地权属争议未经政府确权，行政机关能否依据第三方后办产权证认定侵占工业用地？

4.历史存续的养殖设施，养殖户是否享有信赖利益，行政机关能否直接责令拆除？

四、法律分析与裁判依据

（一）设施农用地不适用乡村建设规划许可，被告适用法律错误

《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条：乡村建设规划许可证仅适用于乡镇企业、乡村公共设施、村民住宅等建设用地建设。

国土资发〔2007〕220 号、国土资发〔2014〕127 号、自然资规〔2019〕4 号文件规定，畜禽养殖设施属于设施农用地，按农用地管理，无需办理农用地转用审批、乡村建设规划许可证，仅实行事后备案。

案涉养殖场建于集体农用地，全程用于生猪养殖，未改变农地农用属性，不属于《城乡规划法》第四十一条规制范畴。被告将农业养殖设施等同于非农厂房，以无规划许可为由作出拆除决定，适用法律错误。

（二）建筑早于《城乡规划法》实施，被告未查清建造年限，事实认定不清

《中华人民共和国立法法》第九十三条：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

《城乡规划法》2008 年 1 月 1 日实施，原告养殖场 2006-2008 年建成，镇政府未核查准确建造时间，直接以新法处罚早年农业建设行为，违背法不溯及既往原则，案件基础事实核查不清。

（三）土地权属不明未确权，不能直接认定侵占他人土地

《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

生效民事判决已确认土地权属不明，并释明需政府先行确权。玉溪水泥公司 2020 年才取得工业用地权证，晚于养殖场建设时间，无自然资源确权文书支撑的前提下，镇政府仅凭该产权证认定养殖场侵占工业用地，证据不足，不能作为拆除决定事实依据。

（四）养殖户享有信赖利益，行政机关不应直接一刀切拆除

《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、第四十七条：国家扶持畜禽养殖，不得随意以行政手段强行清退养殖场；对历史遗留农业设施，应引导补办备案手续。

国家多份政策鼓励规模化畜禽养殖，原告多年合规养殖，建筑满足安全使用标准，仅存在备案缺失的程序瑕疵，具备整改条件。行政机关应责令补办备案，而非直接作出限期拆除决定，未保护养殖户信赖利益，处置方式明显不当。

五、案件实务总结

1.执法区分用地性质：设施农用地养殖棚舍不适用乡村建设规划许可条款，仅非农建设用地建设才需办理规划许可，不能单纯以无证认定违建拆除。

2.严守法律溯及规则：2008 年前建成的农业设施，行政机关必须查清建造时间，不得直接适用《城乡规划法》处罚。

3.土地权属处理规则：土地存在权属争议、法院认定权属不明的，必须先由政府确权，不得仅凭第三方后期权属证书认定违法占地。

4.养殖户维权路径：历史遗留合规养殖设施仅缺备案的，可依据设施农用地政策、法不溯及既往、信赖利益规定起诉撤销违法拆违决定。

5.行政机关执法提示：对历史养殖设施优先采取补办备案、整改等柔性措施，作出拆除决定前，必须完整核查建设年代、土地权属、用地性质三项核心事实，避免事实不清、适用法律错误被法院撤销。