释法析理：非法占用耕地“限期拆除”行政行为的法律适用与救济

以法律视角解读热点事件

实践中，限期拆除行为长期存在法律性质界定模糊、跨法律适用标准混乱、权利救济流程认知不清等问题，引发大量行政争议。

【背景事件】2026年5月18日施行的《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《耕地案件规定》），针对非法占用耕地违法行为规制作出系统性规范，其中限期拆除作为土地行政执法核心行政行为，是管控耕地违建、坚守耕地红线的关键执法手段。其中多条条款直接规范限期拆除行政行为，明确执法措施、司法审查、权利救济等核心内容。（“两高”联手出“硬规定”）

限期拆除是自然资源主管部门、综合行政执法机关处置耕地违法建筑物、构筑物的主要执法方式，贯穿违法查处、整改管控、强制执行全流程。 （【以法为剑】文章专注于普法，个人观点，仅供参考）

一、非法占用耕地案件中“限期拆除”的法律性质界定

学界与司法实务界对限期拆除的法律性质存在两大观点。

◆行政处罚说，认为限期拆除是行政机关对违法行为人的惩戒性措施，通过拆除违法建筑剥夺违法收益、惩罚违法行为，属于行政处罚范畴；（《自然资源行政处罚办法》第四条明确将“限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施”列为自然资源行政处罚的法定种类，直接划定其行政处罚属性。）

◆行政强制说，主张限期拆除仅为纠正违法行为、恢复土地原始状态的整改措施，不具有惩戒制裁属性，属于行政强制措施或行政强制执行前置程序。（《城乡规划法》第六十八条规定，行政机关作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，可采取查封施工现场、强制拆除等措施，该类强制执行行为属于行政强制范畴。）

因场景差异化，界定限期拆除的法律性质，需适用不同场景的定性规则。

二、限期拆除在《土地管理法》与《城乡规划法》中的法律辨析

在非法占用耕地案件中，大量违建同时违反土地用途管制与城乡规划要求，产生法律适用竞合问题。

1、《土地管理法》（第83条）侧重管控土地权属、土地用途，聚焦耕地保护、非法占地行为规制；

适用土地用途违法（未经批准占用耕地、改变耕地用途），无需考量规划审批手续；重点管控永久基本农田和一般耕地，无区域限制，专属自然资源主管部门管辖，乡镇政府无独立执法权，行政机关无直接强制拆除权，必须申请人民法院强制执行。强调恢复耕地原状、恢复种植条件，坚守耕地保护红线。

2、《城乡规划法》（第64条、第68条）侧重管控城乡规划区域内建筑审批、建设流程，针对违反规划许可的违建作出拆除规制。

适用于规划审批违法（在规划区内未取得规划许可、违反规划要求建设），兼顾土地用途（仅限城乡规划划定的规划区范围内，非规划区一般不适用）；乡镇人民政府、城管执法部门、自然资源部门均可依法管辖，规划区内违建，行政机关可依法直接采取强制拆除措施。强调符合城乡规划要求，整改合规建筑，维护规划秩序。

三、责令限期拆除决定的司法审查

对限期拆除决定的合法性审查标准，审查维度涵盖五大方面：

◆主体审查，◆事实审查，◆法律适用审查，◆程序审查，◆裁量审查。

《耕地案件规定》第五条确立了遵循合法性审查为原则、公共利益衡平为例外的裁判逻辑：

1、完全合法时的驳回

法院经审查认定责令限期拆除决定证据确凿、适用法律正确、程序合法的，直接判决驳回原告诉讼请求。

2、应予撤销的法定情形

（1）违反土地管理法的实体裁量错误

对非法占用耕地但用途符合国土空间规划的建筑责令拆除，国土空间规划已认可建筑用途的，应优先通过补办手续等补救措施实现耕地保护，而非简单拆除。

（2）违反城乡规划法的纠错优先原则

对可通过改正措施消除规划影响的建筑责令拆除，违反《城乡规划法》第64条、第65条“能改正则不拆除”的阶梯式处理规则。行政机关未评估改正可能性即径行拆除，属于滥用裁量权。

（3）拆除将引发次生公共风险

对拆除危及相邻建筑安全或重大公共利益的建筑责令拆除，涉及公共工程，拆除可能导致更大范围安全风险，违反比例原则。

（4）其他法定撤销事由

涵盖《行政诉讼法》第七十条规定的证据不足、程序违法、超越职权等一般情形，确保法律体系衔接。

3、确认违法判决的适用条件

当责令限期拆除决定存在应撤销情形，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害时，法院不判决撤销，而是确认该决定违法；责令行政机关采取补救措施（如调整规划、完善手续）；造成损失的，判决行政机关赔偿。

4、规划调整后的撤诉处理

责令限期拆除决定作出后，若国土空间规划依法调整，使原建筑符合新规划，行政机关改变原行为的，法院应准许原告撤诉。

四、限期拆除决定不服的法律救济：

《耕地案件规定》针对耕地违法案件作出特别细化：明确限期拆除决定不属于终局行政行为，当事人可自由选择复议或诉讼；规范复议、诉讼起诉期限，明确逾期救济的法律后果。

《耕地案件规定》专门增设条款，明确非法占用耕地案件中限期拆除决定的救济规则，第四条明确规定：当事人可依据《行政复议法》申请行政复议，对复议决定不服再起诉，且行政复议申请期限不受15日限制。或在接到责令限期拆除决定之日起15日内直接向法院起诉。这一规则统一了长期争议，纠正了过去“仅能起诉、不可复议”的错误实践。

1、行政复议期限：行政复议期限自行政决定送达、当事人知晓行政行为内容之日起算；以当事人知道或者应当知道限期拆除决定之日起六十日内提出复议申请，法律规定超过六十日的除外。

无特殊延长期限的，严格适用六十日申请期限，期限为除斥期间，无中止、中断情形。对行政复议决定不服，在法定期限内（15日）向人民法院提起行政诉讼，

2、行政诉讼期限：

《耕地案件规定》优化耕地案件起诉期限：若行政机关未明确区分告知责令限期拆除部分适用15日特殊起诉期限，则整个行政决定的起诉期限统一适用《行政诉讼法》规定的6个月；仅当行政机关依法单独告知责令限期拆除部分适用15日期限时，该部分才适用特殊期限，其余处罚仍按一般规则处理。

1）当事人收到限期拆除决定书、明确告知起诉权利的，起诉期限为十五日；（行政诉讼十五日起诉期限，自当事人收到限期拆除书面决定、知晓救济权利之日起算）。

《土地管理法》第八十三条仅针对单一责令限期拆除决定设定15日起诉期限，相较于普通行政诉讼六个月期限，其目的是快速制止耕地破坏行为，体现耕地违法快速处置的立法导向，避免违法建筑长期存续。该特殊期限属于特别法对特定事项的专门规定。

2）行政机关未依法告知起诉权利、起诉期限的（未送达文书、未告知权利的，起算时间延后，最大限度保障当事人知情权），适用普通行政诉讼的起诉期限（6个月），最长起诉期限不得超过一年。

3、关于起诉期限适用的行政行为可分性原则

责令限期拆除与罚款属于性质不同的行政处罚：责令限期拆除旨在恢复土地原状，属于行为罚（消除违法状态）；罚款属于财产罚。

同一行政决定包含多个独立行政行为的，当事人可分别起诉，各行为的起诉期限独立计算。

但若行政机关未在决定中明确区分各行为的救济期限，当事人难以识别不同部分的起诉期限，此时为保障诉权，整体适用更长的起诉期限（6个月）。仅当其严格履行告知义务后，15日特殊期限才对责令限期拆除部分产生约束力。

1）15日特殊期限的适用边界，仅约束责令限期拆除部分，且以“明确告知”为前提，不自动覆盖同一决定中的其他处罚（如罚款）。

2）若行政机关在同一决定中未单独告知责令限期拆除适用15日期限，当事人无法清晰识别不同处罚的起诉期限，此时应适用《行政诉讼法》第46条的6个月的一般起诉期限。耕地保护的效率需求不能以牺牲当事人知情权为代价，未明确告知时应作有利于相对人的解释。

（作者：王洪ˡᵃʷʸᵉʳ【以法为剑】 云南恒志律师事务所）