最高法院案例：国有土地使用权收回协议属于行政协议

最高法院案例：国有土地使用权收回协议属于行政协议

(2019）最高法行申8005号

裁判要点

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因项目建设涉及公共利益需要，政府批准收回土地使用权用人国有土地使用权，具有法定职权和法定理由。土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，《土地储备管理办法》并没有授权其实施收回国有土地使用权的行为，市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为。土地收储中心与土地使用权人签订国有土地使用权收回协议，实质上是受政府委托实施的行为，应当视为政府行使行政职权的行为，国有土地使用权收回协议的签订主体并非平等民事主体，双方属于管理与被管理的关系。同时，国有土地使用权收回协议内容涉及收回土地使用权人国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系。综上，土地收储中心与土地使用权人签订的国有土地使用权收回协议属于行政协议。

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2019）最高法行申8005号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：秦皇建材公司。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市万州区人民政府。

再审申请人秦皇建材公司因诉重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）行政协议无效一案，不服重庆市高级人民法院（2018）渝行终558号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

秦皇建材公司向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，依法再审本案，判决秦皇建材公司与万州区政府授权单位重庆市万州区土地收购储备中心（以下简称万州土地收储中心）2014年10月10日签署的《协议书》无效。其申请再审的事实和理由：1.一、二审判决仅审查行政协议缔约主体的意思表示是否真实，未对行政协议的合法性进行全面审查，适用法律、法规错误。2.《协议书》依法应属无效，原审判决驳回秦皇建材公司的诉讼请求，适用法律、法规错误。万州区政府没有订立《协议书》的行政主体资格，订立《协议书》的法定前提条件不具备，收回案涉国有土地使用权的批复违法，不能作为实施收回国有土地使用权相关行为的依据，《协议书》的订立严重违反法定程序。3.《协议书》将双方同意委托的评估机构评估为价值超过1.92亿元的财产单方定价为2500万元进行补偿，内容严重违法。《协议书》约定的补偿标准严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对地上建构筑物应当适用公平补偿的原则。4.一、二审法院均未按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定向秦皇建材公司释明，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判。

本院认为，本案的争议焦点系被诉《协议书》是否符合法律的规定。本案被诉协议属于行政协议，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于案涉《协议书》无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。就被诉协议的行政行为属性来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据本院（2016）最高法行申947号行政裁定认定，万州收储中心与秦皇建材公司签订《协议书》其实质是受万州区政府委托实施的行为，应当视为万州区政府行使行政职权的行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，因实施万州长江三桥南桥头建设涉及公共利益需要，原重庆市万州区国土资源局作出《关于收回秦皇建材公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权并交由重庆市万州区土地收购储备中心储备管理方案的请示》，万州区政府作出万州府土〔2014〕106号批复，同意将案涉国有土地使用权收回，并要求万州土地收储中心具体实施土地收储工作。万州区政府批准收回秦皇建材公司国有土地使用权，具有法定职权和法定理由，并不存在行政诉讼法规定的无效的情形。就被诉协议的合同属性来看，一、二审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定对被诉协议的效力进行审查，符合法律规定。结合原审法院查明的事实，协议约定的内容并不违反相关法律法规的规定，且没有证据证明存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应当认定被诉协议无效的情形。

关于秦皇建材公司认为签订协议不是其真实意思表示，且协议确定的补偿金额与收回财产实际价值差距悬殊等理由，经审查，原审法院已经充分论述，不再赘述。虽然秦皇建材公司的法定代表人王国富在刑事诉讼过程中、被羁押状态下签署案涉协议书，但现有证据不足以认定王国富签署协议是受到胁迫。

关于秦皇建材公司提出一、二审法院未依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定进行释明的问题。根据该款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。该条之释明义务是指人民法院经审查，认为行政行为不属于重大且明显的无效情形，但属于一般违法情形的，需对当事人予以释明，转为撤销诉讼。而根据本案查明的情况，不存在一般违法、可以撤销之情形。故该再审理由不能成立，本院不予支持。据此，一审判决驳回秦皇建材公司的诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。

综上，秦皇建材公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回秦皇建材公司的再审申请。

审判长　　王海峰

审判员　　张昊权

审判员　　乐　敏

二〇一九年十二月十五日

法官助理　　张林波

书记员　　程　怡