乌克兰损害登记扩围，从个人到国家都能索赔，15万申请已涌入

4月30日，乌克兰议会批准《设立乌克兰国际索赔委员会公约》。继爱沙尼亚和拉脱维亚之后，乌克兰成为第三个批准该公约的国家。

继乌克兰损害登记册作为第一部分之后，该公约构成更广泛乌克兰赔偿机制的第二部分。按照设想，在公约项下的索赔委员会之后，未来还将设立赔偿基金，作为第三部分。

在这一进展出现的前一天，即2026年4月29日，还有消息宣布，负责收集并核验索赔的乌克兰损害登记册，除个人损失外，也已向涉及企业实体和乌克兰国家所承受系统性经济损失的索赔类别开放。

这一从个人索赔扩展到企业和国家损失的变化，标志着赔偿框架正从以受害者为中心的初始受理阶段，转向一个在经济和制度层面都更具影响的阶段。从实际操作看，这也意味着登记册正从一个带有较强象征意义的资料库，逐步转变为真正运转的受理机制，并持续建立一套完整的损害证据记录，以供未来索赔委员会裁决，并最终由将来设立的任何赔偿基金予以赔付。

这些进展的先后顺序值得注意。首先，乌克兰如今已从赔偿框架的政治倡议者，转变为落实这一框架的法律架构中的正式参与方。

随着用于裁定索赔的制度架构逐步成形，为其提供支撑的证据基础也在迅速扩大。两者合在一起，显示出这一机制正从以象征性建制为主，转向一个更具功能性的体系，并有能力处理乌克兰未来赔偿索赔在范围和规模上的全部需求。

自2022年这一项目启动之初，国际社会就一直密切关注乌克兰赔偿机制的演变，以及它对国际法发展的更广泛影响。

到2025年12月公约开放签署时，已有44个国家和欧盟以参与方或准成员身份加入登记册。截至2026年4月30日，登记册已收到近150000份索赔申请，其中已有超过45000份被登记在册，涵盖直系亲属死亡或失踪，以及不动产受损或被毁等类别。

2025年3月至9月期间，约55个代表团参加了在海牙举行的四轮公约正式条约谈判，参与方包括欧洲委员会成员国、非成员国以及欧盟。

此后，谈判论坛改组为“设立乌克兰国际索赔委员会特设委员会”。该委员会于2025年9月12日在海牙举行的首次会议上，敲定了公约草案的关键内容。

2025年12月16日，公约在海牙举行的一场外交会议上正式通过并开放签署。会议由欧洲委员会和荷兰共同主办，来自50多个国家的代表团出席。

在当天，34个国家和欧盟签署了公约。2025年12月19日，希腊又在斯特拉斯堡签署，使签署方总数增至35个国家和欧盟。欧盟还宣布自愿出资100万欧元，用于索赔委员会的设立成本。

截至2026年4月30日，已有3个国家批准该公约，分别是爱沙尼亚、拉脱维亚和乌克兰。该公约需获得25个签署方批准后，方可全面生效。

公约将索赔委员会界定为三部分机制中的第二部分：第一部分是损害登记册，第二部分是索赔委员会，第三部分则是未来的赔偿基金。

通过这一安排，经由登记册记录下来的损失，将被转化为具有法律依据的赔偿裁决，从而推动机制从损害记录走向赔偿落实。

在治理安排上，公约设立了四个机构，以确保成员国广泛参与、运作高效，并保持较强独立性。大会由所有成员国组成，负责监督委员会的授权、财务和重大任命。多数事项需要广泛共识，涉及财务的问题则须获得主要出资方一致同意。

理事会是一个轮值机构，承担运作职责，包括任命委员、设立合议组以及管理程序规则。若乌克兰和俄罗斯未来成为成员，还将通过特别投票限制来维护程序完整性。

索赔由委员合议组审查。每个合议组由3名独立专家组成，负责向理事会提出建议；理事会可视需要接受、发回或上提相关决定。

秘书处由大会选举产生的执行主任领导，负责提供行政支持。其独立性规则十分严格，禁止外部影响，并要求披露和解决利益冲突。

乌克兰国家，包括国家机关、国家机构、地方自治机构、社区、市镇等，可以提交B类索赔。法人则无论其组织法律形式和所有制形式如何，包括国有企业和市政企业，均有资格提交C类索赔。新索赔类别的启动，标志着登记册工作以及更广泛赔偿机制发展进入了一个根本性的新阶段。