全面构建殡葬服务治理新体系

解志勇

“生，事之以礼；死，葬之以礼，祭之以礼。”殡葬，深植于礼敬文化，关乎家庭福祉，亦映射社会文明与治理温度。此次修订《殡葬管理条例》(以下简称《条例》)，是国家对强化殡葬行业公益属性的深刻法治回应。《条例》修订，坚持立足国情、问题导向，旨在系统构建一个以公益惠民为根基、文明节俭为导向、绿色生态为路径的现代殡葬治理体系，推动殡葬服务管理工作进入法治引领下政府、市场、社会与公众各尽其责、协同共治的综合治理新体系。

强化公益属性

《条例》立法宗旨的确立

《条例》1997年发布实施，但在立法目的中并未明文确立殡葬事业的“公益属性”，而正是由于公益属性在法律根源上未能得到充分强化和刚性约束，导致长期以来政府保障责任没有得到全面落实，为市场逐利行为留下了空间。一些地区本应承担公共服务的殡仪馆等机构，在实际运营中出现了趋利化倾向，将本应普惠的基本服务异化为牟利工具，衍生出捆绑消费、价格不透明等乱象，使得“公益”二字在实践中被架空，最终催生出群众反映强烈的“天价收费”等问题。

此次修订《条例》，将“强化殡葬行业公益属性”置于立法目的之首，使其成为统领后续所有管理的总纲。自此之后，行业的“公益”性质不再是一种政策倡导或弹性要求，而是法律赋予的、必须贯穿于一切管理活动中的强制性要求。新修订的《条例》将“坚持公益惠民”确立为基本方针，明文宣告“殡葬事业是重要的公益事业”。从目的到方针再到定性，“公益”完成了从理念到系统性的法定建构，为后续所有具体制度的设计与运行提供了法律依据和方向指引。这一根本性规定，为界定政府保障责任、规范市场服务行为、引入社会监督评价确立了统一的价值基石与根本遵循，是构建多元共治格局的前提。

践行绿色生态

以制度倡导殡葬方式变革

此次修订《条例》不仅旨在回归公益本位，也致力于引领殡葬方式的转变。

为落实这一转变，新修订的《条例》通过设立专章与具体条款，构建了系统的实施框架，将“绿色生态”内涵贯穿于价值导向、制度设计与实施路径全过程。比如，明确规定国家“推行”不占或少占地的安葬方式，“鼓励和引导”海葬、树葬等生态安葬，并授权地方政府对参与者给予补贴。通过“政府引导+经济激励”的组合，将绿色安葬从道德倡导转化为具有吸引力的现实选项。同时，授权地方可划定特定区域实施生态安葬，从空间规划上提供了合法、稳定的落地保障。

通过一系列制度设计，新修订的《条例》直面了以往因缺乏支持而导致的“生态安葬接受度低、设施利用率不足”的困境。通过提供正面的制度供给与激励，旨在打破传统路径依赖，推动公众选择从被动接受到主动认同的转变，将绿色生态从政府倡导的目标转化为社会与公众广泛参与的共同行动，从而为化解殡葬活动与资源环境之间的深层矛盾提供了法治路径。

划定政府责任

以清单管理明确保障范围

修订前的《条例》在公益保障上的另一短板是，条文虽提及“殡葬服务单位”，但未界定哪些是政府必须提供的基本服务，更未明确保障这些服务的财政责任。这种责任的模糊性，导致实践中地方政府在殡葬公共服务投入上意愿与能力不一，形成了“公益缺位、市场补位”的格局。

新修订的《条例》对此作出制度回应，建立了殡葬服务清单管理制度。该制度的核心作用在于：其一，清晰界定并压实政府的保障责任。通过以国家清单形式明确列举遗体接运、生态安葬等“基础项目”，首次在全国范围内划定了政府必须保障和负责提供的殡葬服务范围。其二，在统一底线的基础上构建了分层、灵活的管理体系。一方面，国家清单设定了全国统一的保障底线；另一方面，授权省级政府可以结合实际适当增加本地基础项目，给予了地方必要的实施弹性。此外，将“非基础项目”清单的制定与价格管理权限明确赋予设区的市级以上地方人民政府，这体现了管理重心的下沉，要求地方政府对其辖域内殡葬服务的整体规范与可及性承担起直接的监管责任。

加强综合监管

建立多部门协同的综合治理架构

修订前的《条例》仅原则性规定民政部门负责管理。面对殡葬活动所涉及的用地规划、医疗卫生、市场监管、环境保护等诸多行政领域，这种单一主体负责制难以应对，导致实践中部门职责交叉与监管真空并存，跨部门、全链条的综合监管机制长期缺失。

修订后的《条例》对此进行了加强和规范。不仅明确民政部门的主管职责，更首次以列举方式，明确了各相关部门在殡葬管理中的具体职责或协同义务，将全链条监管责任依法、清晰地分解至各专业领域。同时，要求县级以上地方人民政府制定跨部门协同的监管事项清单，并加强常态化执法协作。这标志着殡葬监管模式实现了根本性转变，形成了在政府统一领导下、多部门依法共治的“协同共治”新格局。此外，还引入了信用监管、社会监督、行业自律等多种现代治理手段。这不仅丰富了监管工具，还构建了多元主体有序参与的制度：通过信用评价约束各方行为，畅通社会监督与投诉举报渠道，强化行业自我管理，从而将政府监管与市场自律、社会监督有机结合，共同构成了一个立体化、常态化的监管网络，确保公益属性在行业运行的每一个环节都能得到有效维护。

《条例》的修订，是一次以法治推动殡葬领域系统性重塑的深刻变革。它通过将“公益属性”确立为不可动摇的立法灵魂，从根本上校正了行业发展的价值航向。在此基础上，《条例》以清单管理清晰界定政府保障底线，以规范体系全面维护服务秩序，以协同架构整合多部门监管职责，并以制度激励引导绿色生态实践。这套制度组合，意味着殡葬治理逻辑的根本转变，其核心在于构建了一个权责清晰、多元参与、协同共治的现代治理体系，确立了政府保障基本服务、统筹协调的责任，同时通过程序设计与渠道开放，为行业自律、社会监督与公众参与提供了坚实的制度支撑，形成了治理合力。这标志着中国殡葬治理形成了法治引领下的综合治理新模式，回应了“逝有所安”的民生期盼。

(作者为中国政法大学比较法学院院长、教授、博士生导师)