山西临汾汾河小镇合规调查：400亩流转土地上的“非农化”争议

山西汾河小镇南区。冷万欣/摄

中房报记者 冷万欣 山西临汾报道

围绕“山西汾河小镇”项目建设合法性的质疑持续发酵。这座横跨临汾市滨河东路、占地面积超400亩的综合体项目，其土地来源、规划审批与实际开发之间的巨大反差，正成为舆论关注的焦点。

汾河小镇内对外出租的“农家小院”。冷万欣/摄

一号门张贴的招商信息。冷万欣/摄

流转土地“变脸”：400亩项目仅17亩合规商服用地

汾河小镇的土地脉络可追溯至近二十年前。

据企查查信息，项目运营主体山西汾河小镇综合体有限公司（前身为临汾市怡乎贝尔草原牧场有限公司，下称“汾河小镇公司”）在该区域仅有一笔公开拿地记录——2009年9月摘得尧庙镇西杜村11537平方米（约17.3亩）商服用地。

记者从临汾市规划和自然资源局核实确认，项目其余近400亩土地，均来自2004年汾河小镇公司与尧都区尧庙镇杜村签订的土地流转协议。一份签订于2004年9月22日的《土地承包合同书》显示，杜村村委会将村西459.76亩滩涂地承包给该公司建设草原牧场，承包期限40年，前20年每亩年承包费190元，承包费用支付给滩地耕种户，合同明确要求开发为旅游项目。

但记者调取最新卫星遥感图像发现，除上述17.3亩商服用地外，项目用地性质多为草地、农业设施用地及工业用地。

临汾市相关部门内部人士透露，该项目合法获批的建设工程规划面积仅5000平方米，其余大量建筑均未取得完整审批手续。

记者实地探访发现，滨河东路将项目分为南北两区：北区为“怡和明农业风景园”，以露营、餐饮等休闲业态为主；南区“怡和明休闲广场”则呈现明显商业开发特征，不仅有3600平方米大空间钢结构房（规划可扩建至10800平方米），还分布着茶楼、传媒公司、运动场馆、家居建材等多元业态。“园区内钢结构房屋均无相关手续，仅砖结构和砖混结构建筑有合规审批”，小镇招商负责人向记者直言。

汾河小镇内正在建设的“三合院”项目。冷万欣/摄

“农业设施”变出租小院：1.8万元/年的非农化经营

比违规建设更受争议的，是项目对农业设施用地的“异化”利用。

在南区一号门入口右侧，16栋白墙灰顶、独门独院的建筑整齐排列，内部生活设施一应俱全，与常规农业配套设施相去甚远。

“这些小院没有房产证，一亩地大小、两间房屋，年租金18000元，合同一年一签”，汾河小镇公司相关负责人介绍时坦言，这些院落是以“农业设施用地”名义建设的。但根据我国土地管理法规及《山西省农村产权流转交易管理办法（试行）》要求，农业设施用地仅用于现代农业必需的仓库、看护房等配套，严禁用于住宅、餐饮等非农经营，且土地流转后不得改变规定用途。

法律人士指出，此类明码标价的商业租赁行为，已实质性改变土地用途，严重违反《中华人民共和国土地管理法》“严格保护耕地”和“禁止擅自改变土地用途”的核心规定。更值得关注的是，项目现场仍有机械作业，一批瞄准养老地产的“三合院”正在加紧建设，而施工现场安保人员明确拒绝记者进入拍摄。

当地知情人士爆料，新建院落占用的原是村民牧养牛马的土地，汾河小镇公司已通过私下一次性买断方式，从部分村民手中收回原始土地承包合同，“公司负责人直言土地已归属企业，未来收益全由公司支配”。

汾河小镇内正在建设的“三合院”项目。冷万欣/摄

汾河小镇土地承包合同首页。来源：受访者提供

被指存违法风险：租金权益无保障

四川丰庆律师事务所向纪全律师认为从法律层面审视，汾河小镇项目已构成用地、建设、经营全链条违法。其一，违反土地用途管制制度，将农业设施用地转为商业经营性用地，属于典型“农地非农化”，与国家严厉打击的“大棚房”问题本质一致；其二，根据《中华人民共和国民法典》，基于违法建筑的租赁合同因违反法律强制性规定，可能被认定为无效，租户租金存在无法追回的风险。

在他看来，相关主体面临的法律后果并非止于行政处罚。按照“两高”关于破坏土地资源刑事案件的司法解释，非法占用农用地若达到相应面积标准，可构成“非法占用农用地罪”。结合项目超400亩用地中多数为农业相关用地的情况，若查证存在大面积毁坏农用地情形，相关责任人或将承担刑事责任。

自然资源部2025年初公布的典型案例显示，尽管国家建立“省级抓总、县级落实、部门协同”的监管机制，但“大棚房”问题仍存在死灰复燃风险，部分地区存在监管不力、执法不严等问题。知情人士表示，汾河小镇以“农业设施”之名行商业开发之实，是“大棚房”问题的变异再现，其400多亩土地的性质厘清，不仅关乎耕地保护红线，更直接影响法律权威与公共利益的守护。

针对农业设施变成“小院”的问题，临汾市规划和自然资源局与临汾市农业农村局各执一词。临汾自规局方面有工作人员建议记者询问农业农村局方面。

11月18日，农业农村局一位副局长告诉记者“农业设施用地分为非农化和非粮化利用两种，非农化利用，就是自规部门没有管理好，不是农业农村局的管辖范畴”。

目前，关于项目违规建设的后续处理进展，记者将持续关注。