预算1.76亿的办公楼“未批先建”，市民质疑应罚10%，为啥只罚50万？律师说法

近日，辽宁省本溪市的赵先生向华商报大风新闻反映，本溪市公安局新建的办公楼因存在“未批先建”的违法行为，遭到当地住建部门的处罚。

2025年2月，本溪市城市管理综合行政执法局对本溪市公安局做出了50.15万元的行政处罚，可在赵先生看来，这笔罚款数额应是千万量级。他向执法部门进行申诉，但官方给出的解释答复又在几个月后被撤销，这让赵先生充满疑惑。

未批先建

公安局新建办公楼

动工半年后才取得许可证

赵先生告诉记者，他是本溪市本地人，2021年初，当地公安局在明山区威宁大街北侧新修建了一座办公大楼。“这本是件好事，但经过多方了解，我发现这个工程项目没有取得《建设工程规划许可证》，涉嫌‘未批先建’。”

图为工程概况标识牌

在工程建设阶段，赵先生曾拍下工程概况标识牌，上面显示，该项目名为本溪市公安局业务技术用房及人民警察训练基地，建设单位为本溪市公安局，用地性质为办公用地。“之后我向有关部门进行了反映，2023年初，本溪市自然资源局核查后反馈说我的举报属实。”赵先生说。

一份2023年1月17日本溪市自然资源局的答复意见书中显示，本溪市公安局业务技术用房项目确实存在未取得《建设工程规划许可证》、未批先建的违法行为，该局已于2023年1月13日函告本溪市住建局依法查处。

本溪市公安局出具的情况说明

同月，本溪市公安局出具了关于该局业务技术用房未批先建的情况说明，其中称，业务技术用房项目是该市重点建设项目，时间紧、任务重，受疫情影响，为确保工期该项目提前开工建设，项目已于2020年11月开工，明山区住建局于2022年4月21日对本溪市公安局公安业务技术用房未批先建的违法行为进行了行政处罚，罚款金额为2万元人民币。

行政处罚

公安局因“未批先建”被罚50万元

举报人认为罚款基数适用错误

本溪市住建部门相关函件显示，本溪市公安局业务技术用房项目于2020年11月10日取得了《建设用地规划许可证》，之后又在2021年6月30日取得了《建设工程规划许可证》。

该项目于2020年11月10日取得了《建设用地规划许可证》

“明山区住建局处罚后，2024年9月，本溪市住建局也对此事立案调查。”赵先生说，今年2月，本溪市城市管理综合行政执法局就此事对本溪市公安局进行了处罚。

图为相关行政处罚决定书

相关行政处罚决定书显示，本溪市公安局于2020年11月至2021年6月未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，根据该法第六十四条的规定，应当限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。最终按工程造价5015283元的10%处罚，处以人民币501528.3元。

赵先生向记者提供了一份本溪市发改委关于对本溪市公安局业务技术用房工程初步设计的批复文件，其中称，该工程投资概算为1.76亿元。

“这个项目已经在几年前完工并完成了竣工结算，目前已经投入使用。这个项目总预算1.76亿，按工程造价的10%计算，最终罚款也应是千万级别，只罚了50万元，我觉得并不合理。”赵先生说。

官方解释

项目中段取得《建设工程规划许可证》

因此只处罚无证期间施工行为

赵先生将关于罚款数额的质疑反映至本溪市住建部门，并希望撤销这份50万元的行政处罚决定书。

本溪市城市管理综合行政执法队出具的《行政处理意见书》

8月22日，本溪市城市管理综合行政执法队向其发来《行政处理意见书》，其中称，由于本溪市公安局业务技术用房项目在2021年6月30日取得了《建设工程规划许可证》，所以无法按照竣工工程量进行处罚，执法队处罚对象为2020年11月至2021年6月未取得《建设工程规划许可证》期间的施工行为。经第三方公司评估，得出该段时间工程造价为5015283元，根据《城乡规划法》和《本溪市住房和城乡建设局行政处罚裁量基准》，对其按上限10%处罚。

《意见书》中提到对其按上限10%处罚

赵先生表示，根据《城乡规划法》，罚款基数应为项目工程造价，住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》也明确指出，对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数。

“单体造价一般都是工程的总体造价，这个项目立案的时候已经完成了竣工结算。在实际处罚的时候不依据竣工结算价作为处罚基数，而是以违法期间的部分造价作为罚款基数，我觉得这是对法条的曲解，对罚款进行了不当减免。”赵先生说。

律师说法

罚款基数的认定范围被缩小

不符合规范要求

“针对这份《行政处理意见书》，我提出了行政复议，得到的答复是这份处罚决定事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确，《行政处理意见书》主要答复内容合法适当。”赵先生说，对于这个结果，他决定向当地法院提起诉讼。

“11月13日，我去明山区法院申请立案，被告知需要等领导通知。”赵先生说，第二天，他收到了本溪市城市管理综合行政执法队发来的函件，其中称决定对上述《行政处理意见书》予以撤销。“对于这个结果我非常诧异，如果回复没有问题，为何在我起诉之际突然撤销？”

11月18日，华商报大风新闻记者联系到本溪市城市管理综合行政执法队，工作人员称此事需向领导汇报后答复，截至发稿，记者未获回复。

对于此事，陕西恒达律师事务所高级合伙人、知名公益律师赵良善认为，此事中罚款基数不合理，理由是，该项目未取得《建设工程规划许可证》开工的行为属于违法建设，但执法部门以无证施工阶段的工程量造价作为罚款基数，不符合住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条规定。该条款明确罚款基数是存在违法事实的建筑物、构筑物单体造价，而非仅违法施工阶段的部分工程量造价，罚款基数的认定范围被缩小了，不符合规范要求。

华商报大风新闻记者 白仲夏 编辑 赵瑞利