持续擦亮行政审判的公正底色——聚焦最高人民法院发布的《行政诉讼法》修正施行十周年典型案例

本文为《中国审判》杂志原创稿件

文| 本刊记者 徐畅 摄影 张晔

习近平总书记深刻指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。2015年5月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正施行。2017年7月1日，该法第二次修正施行。十年来，人民法院深入学习贯彻习近平法治思想，认真落实新修正《行政诉讼法》的精神和要求，坚持以人民为中心的发展思想，公正高效审理行政案件，行政审判工作变化可喜、成效显著。

数据显示，2015年5月至2025年6月，各级人民法院共审结一审行政案件283.1万件，办结行政非诉执行案件208.5万件。行政审判全面履行了解决行政争议、保护公民权利、监督依法行政的职责使命，人民群众更加信任行政审判，司法公信力明显提升。

与此同时，行政诉讼也面临着挑战，部分类型的行政案件多发高发。2024年，人民法院新收一审行政案件中，因征收拆迁引发的城建、资源类案件占比为26.1%，行政处罚类案件占比为14.42%。行政案件上诉率、申请再审率仍然较高。2024年，全国法院行政案件上诉率为48.83%，申请再审率为18.47%，人民法院监督依法行政、实质化解行政争议、促进矛盾纠纷源头预防化解的能力仍有待进一步提高。

行政审判直接关系人民群众对党和政府的信任、对社会主义法治的信心。在《行政诉讼法》修正施行十周年之际，最高人民法院从行政审判指导性案例、人民法院案例库参考案例、典型案例及其他有影响力的案例中，遴选出7件既能体现修正后《行政诉讼法》精神要求，又具有裁判规则意义的典型案例予以发布。

01

实现依法监督职能

监督行政机关依法行政、促进良好治理，是《行政诉讼法》赋予人民法院的重要职能。

2006年1月，原湖南省国土资源厅向郴州市甲公司颁发采矿许可证，矿山名称为甲公司红旗岭矿，有效期限为2006年1月至2010年1月。2010年，采矿权人经原湖南省国土资源厅批准转让和变更登记为乙公司。因锡矿储量达到中型以上，乙公司于2010年11月和2011年10月在原国土资源部办理了采矿许可延续登记手续，有效期限为2011年10月至2012年1月。原国土资源部在该采矿许可证上标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”

2006年3月，原湖南省郴州市国土资源局颁发2006年采矿许可证，矿山名称、采矿权人均记载为“×××北段有色金属矿”，有效期限为2006年3月至2011年3月；2010年12月，原郴州市国土资源局进行换证，变更了证号。该证到期后，原湖南省国土资源厅办理采矿权延续登记和变更登记手续，采矿权人从“×××北段有色金属矿”变更登记为丙公司，并颁发了2011年采矿许可证，有效期限为2011年9月至2014年9月。据地质资料和矿山储量核实，上述两处矿区垂直投影重叠。因无法解决重叠问题，乙公司于2012年11月向原国土资源部提出行政复议申请，请求撤销原湖南省国土资源厅（授权原郴州市国土资源局）于2006年向丙公司颁发、于2011年又经原湖南省国土资源厅延续的2011年采矿许可证的行政行为。2012年12月，原国土资源部决定受理乙公司提出的复议申请，并通知丙公司参加行政复议。因认为需要进一步查明有关事实和依据，原国土资源部于2013年1月中止该案的审理，2014年7月恢复该案审理，并作出行政复议决定，撤销原湖南省国土资源厅向丙公司颁发的采矿许可证。丙公司不服，提起行政诉讼，请求撤销上述行政复议决定。

北京市第一中级人民法院一审驳回丙公司的诉讼请求。北京市高级人民法院二审驳回上诉、维持一审判决。最高人民法院再审撤销一、二审判决，撤销上述行政复议决定并责令重新作出行政复议决定。

“该案最终判决国家部委败诉，是人民法院正确处理保护公民、法人和其他组织合法权益与监督行政机关依法行使行政职权的关系，全面贯彻落实《行政诉讼法》立法目的的典型案例。”中国政法大学校长，中国法学会副会长、学术委员会主任马怀德表示。

马怀德指出：“该案的裁判明确了复议机关采用撤销决定方式时需考量的因素：一是权衡保护相对人合法权益、维护社会公共利益以及采取补救措施的成本等；二是存在不符合社会公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；三是确需撤销的，还需指明撤销许可给被许可人造成损失的救济渠道。”

02

服务保障高质量发展

《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）的出台为民营经济健康发展提供了更加有力的法治保障，也对法院在审理行政案件时适用相关规定提出了新的要求。在典型案例七中，法院适用《民营经济促进法》的规定作出裁判，切实保护了民营经济组织的合法权益。

2010年7月，河南省南阳市人民政府（以下简称“南阳市政府”）作出49号会议纪要，同意甲公司就案涉某地块补偿问题与被征地群众达成的协议，由甲公司在原补偿标准基础上增加补偿。甲公司额外增加的补偿费用和造成的经济损失，由南阳市政府有关部门在土地出让、容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。2012年4月，甲公司和被征地群众达成案涉调解协议，南阳市政府在案涉调解协议首页右上角加盖印章。2016年，甲公司通过公开出让方式获得了49号会议纪要涉及的土地。后甲公司以南阳市政府未履行补偿义务为由提起行政诉讼，请求判决南阳市政府支付其垫付的征地补偿款、青苗补偿费和占用资金成本。

最高人民法院生效判决认为，案涉征地补偿款的法定支付主体为县级以上地方人民政府，甲公司的义务一般仅限于支付土地出让金。南阳市政府在案涉调解协议首页加盖印章的行为，表明其对该调解协议是知情并同意的。南阳市政府案涉会议纪要的有关内容已构成行政允诺。南阳市政府虽就出让土地、调整容积率等行政允诺作出努力，但在相关允诺内容事实上无法履行后，拒绝承担支付案涉损失款项的行为，存在一定过错，应予以纠正。故法院撤销一、二审判决，判令南阳市政府根据责任大小，就案涉损失向甲公司支付841.1545万元。

“行政审判一手托着‘民’、一手托着‘官’，肩负《行政诉讼法》第一条‘保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权’的法定职责。”在黑龙江大学校长、教授，中国法学会行政法学会副会长王敬波看来，依法依规是企业长远发展的“护身符”，行政机关有权监管但不能任性。该案确立了“行政允诺审查—履行不能认定—补偿责任量化”的裁判规则，厘清了土地出让法律关系中政府与企业的责任边界，防止行政机关以“变通”之名转嫁法定责任。

03

聚焦案件多发高发领域

聚焦行政案件多发高发的征地拆迁、行政处罚等领域，最高人民法院选取了“一揽子”解决民事行政争议、依法撤销明显不当的行政处罚决定、监督行政机关依法行使职权的典型案例予以发布。

在达某诉内蒙古自治区新巴尔虎右旗房产管理所（以下简称“新巴尔虎右旗房管所”）房屋登记及达某诉斯某等人所有权确认纠纷一并审理案中，达某称其于1998年从房屋原所有权人努某处购买了案涉房屋。该房屋原系公房，缴纳部分税款后可以归个人所有。达某将购房款交付努某并以其个人名义缴纳相应税款后，入住案涉房屋。2010年，新巴尔虎右旗房管所依达某申请，对案涉房屋进行房屋登记并为达某办理了房屋所有权证。2018年，因案涉房屋被纳入征收范围，达某与新巴尔虎右旗房管所签订了征收补偿安置协议。2019年，努某之女斯某等六人称，努某去世前告知斯某，达某购买房屋未支付全部购房款。努某去世后，斯某将案涉房屋变更登记至其名下，并办理了房屋所有权证，据此主张其享有案涉房屋征收补偿款的请求权。由于双方均主张对案涉房屋享有所有权，因此发生纠纷。达某对斯某持有的房屋所有权证提出异议并提起行政诉讼，请求撤销新巴尔虎右旗房管所向斯某颁发的房屋所有权证。

人民法院依据《行政诉讼法》第六十一条的规定，向当事人释明，其可以在行政诉讼中，申请一并解决相关民事争议。其后，达某以斯某等六人为被告一并提起确认房屋所有权的民事诉讼。最终，民事诉讼原告达某与被告斯某等六人达成调解协议，约定案涉房屋归达某所有，达某收到案涉房屋拆迁补偿款后向斯某等六人给付7.5万元，人民法院对调解协议予以确认。达某以案涉民事争议已达成调解协议且行政争议得到解决为由提出撤诉申请，人民法院依法裁定准许撤回起诉。

“人民法院厘清民事、行政法律关系后，通过一并审理相关民事争议，‘一揽子’解决了案涉矛盾纠纷，对民行交叉案件的审理裁判具有积极借鉴意义。”中国政法大学教授王青斌表示。

04

源头预防化解行政争议

在此次发布的袁某某诉江西省于都县人民政府（以下简称“于都县政府”）物价行政征收案中，袁某某的住房位于江西省于都县中心城区规划范围内。2010年至2015年，于都县政府委托该县自来水公司，依据其制定的《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》（以下简称《实施方案》），向袁某某征收污水处理费共计1273.2元。《实施方案》将污水处理费征收范围扩大至“中心城区规划区范围内所有使用城市供水的单位和个人”，而《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）和《城镇排水与污水处理条例》及国家部委规章均规定，污水处理费仅适用于“向污水管网和集中处理设施排放污水的单位和个人”。袁某某认为，其并未向城市污水管网排放污水，政府征收行为违法，遂提起行政诉讼，请求退还全部费用并申请对《实施方案》相关规定的合法性进行审查。

法院经审理后认为，《实施方案》违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件的规定，不能作为于都县政府征收袁某某污水处理费的合法性依据。在袁某某未向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的情况下，于都县政府向其征收污水处理费没有事实和法律依据，应予返还。

“该案判决生效后，江西省高级人民法院向于都县政府发送司法建议，建议对案涉规范性文件的相关条款予以修改。于都县政府专门印发《于都县中心城区污水处理费征收标准调整方案》，对污水处理费征收范围作出了调整。”华南师范大学教授、中国法学会行政法学研究会副会长薛刚凌在提到该案后续影响时表示。

在此次发布的秦某某诉重庆市綦江区公安局交通巡逻警察支队、重庆市綦江区公安局行政处罚及行政复议案中，人民法院依法判决撤销明显不当的行政处罚决定，并在判决生效后，向相关交通管理部门发送了司法建议。交通管理部门积极优化交通标志设置，彻底解决了该路段因交通标志设置不合理导致的交通违法频发问题。

上述案例既体现了中国行政诉讼制度的进步，也折射出法治政府建设道阻且长。最高人民法院相关负责人表示，希望通过这批案例的发布，教育引导全国法院干警在办理每一起行政案件时都注重从有利于推进全面依法治国、有利于推动高质量发展、有利于厚植党的执政根基的高度去判断和把握，做实为大局服务、为人民司法。

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《中国审判》杂志2025年第20期

中国审判新闻半月刊·总第378期

编辑/孙敏