违纪违法事实认定之实践要求

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单纯认定违纪事实时需要把握的问题

在认定违纪事实或行为时，需要对不同情形进行认真分析， 准确把握有关事实或行为是构成一种违纪还是多种违纪，需要

“从一重”处理还是合并处理。

一是只认定构成一种违纪的情形。

实践中，对于看似构成多个违纪，实际上只构成一种违纪的问题常常把握不准。具体而言， 主要有以下情形。

持续、继续性违纪行为。如，隐瞒不报个人有关事项，隐瞒入党前严重错误等隐瞒行为；借用管理和服务对象钱款、住房等

借用行为；通过民间借贷获取大额回报等放贷行为；经商办企业、 持有非上市公司股份、违规在有关经济组织中兼职等营利、持有、兼职行为；利用职权或者职务上的影响违规占用公物归个人使用等占用行为，均属于持续、继续性违纪行为，若一直持续、 继续到2018年《纪律处分条例》修订后，直接适用2018年《纪律处分条例》有关规定即可。

违纪行为构成要件存在包含关系的。依据《纪律处分条例》 第二十四条第二款等规定，有关行为同时符合相关违纪行为类型(同位阶规定)，且这些违纪行为类型构成要件之间存在包含关系的，直接适用特殊规定定性处理。如，《纪律处分条例》第七十二条第二款“在特殊时期或者紧急状况下，拒不执行党组织决定的” 相比该条第一款是特殊规定；第一百三十五条第二款“利用职权、 教养关系、从属关系或者其他相类似关系与他人发生性关系的” 是该条第一款的特殊规定；等等。

基于同种违纪故意，连续、多次实施性质相同的违纪行为。 如，行为人连续、多次收受可能影响公正执行公务的礼品等财物，多次违规使用公务交通工具，多次打探纪律审查等工作秘密，以及与他人多次发生不正当性关系等，均只需引用有关条规认定构成一种违纪，同时根据实施的违纪行为次数、累计金额、 造成的不良影响等具体情节，在该种违纪行为规定的处理幅度内，综合确定处理档次。

实施一个违纪行为的同时又有不具期待可能性的另外一个行为。如，搞迷信活动去外地烧香拜佛、改变公务行程借机旅游， 且未向组织如实报告个人去向的；违规从事营利性活动，并在个人事项报告中隐瞒不报的；收受他人赠送的股票、非上市公司股份或房产后，未向组织报告的；等等，均只认定前一个违纪行为，不认定未报告、隐瞒不报行为，主要理由是不能期待行为人主动如实报告自身违纪问题，即未报告、隐瞒不报行为虽具有违规性，但在主观责任层面，因为存在不具有期待可能性的责任阻却事由而不构成违纪。需要注意的是，在组织谈话、函询时不如实向组织说明问题，属于组织根据信访反映等情况，要求行为人如实说明有关问题，基于权利让渡、义务增持等要求，此时行为人有如实向组织说明的作为义务，且在有责性层面具有期待可能性，若故意违反该义务则应当认定构成违纪。

二是“从一重”处理的情形。

违纪层面内的“从一重”处理， 是指依据《纪律处分条例》第二十四条第一款等规定，对数个违纪行为“依照处分较重的条款定性处理”。对“处分较重的条款”， 不能仅简单理解为处分档次的轻重，而是要按照充分评价原则，从全面、充分反映违纪行为本质和危害性，实现“三个效果”有机统一等方面进行判断，尤其是当两个条款的处分档次相同时， 更是要从行为性质、情节、效果等方面综合考量。实践中，主要有以下情形。

一个违纪行为同时触犯两个以上条款。依据《纪律处分条例》 第二十四条第一款等规定，一个违纪行为同时触犯两个以上条款要“从一重”定性处理。一般而言，该行为触犯的有关违纪行为构成要件之间存在交叉关系等情况。如，用公款购买礼品并赠送上级领导干部的，同时触犯《纪律处分条例》第八十九条“向从事公务的人员赠送明显超出正常礼尚往来的礼品”与第一百零三条“用公款购买赠送礼品”，应以后者定性处理(最高处分档次为开除党籍)。又如，长期出人私人会所接受可能影响公正执行公务的宴请、娱乐等活动安排的，同时触犯《纪律处分条例》第九十二条“接受可能影响公正执行公务的宴请、娱乐等活动安排” 和第九十三条“违反有关规定出人私人会所”，两者处分档次相当，鉴于违规出人私人会所行为不仅属于违反中央八项规定精神问题，还是严肃整治的重点问题，认定构成该种违纪行为最能体现行为本质和危害性，故综合考量后应以其定性处理。

多个关联违纪行为间存在牵连关系的。行为人实施了多个关联违纪行为，其中手段行为与目的行为，结果行为与原因行为分别触犯不同违纪行为类型时，若手段行为通常用于实现某种违纪目的，或者原因行为通常导致某种结果，则该关联违纪行为之间构成“类型化”的牵连关系，一般应当“从一重”处理。如，行为人篡改、伪造个人档案资料以获得职称评定的，手段行为触犯《纪律处分条例》第七十三条第二款“篡改、伪造个人档案资料”， 目的行为触犯《纪律处分条例》第七十七条第一款“在职称评定等工作中，隐瞒、歪曲事实真相”，以后者定性处理(最高处分档次为开除党籍)。

需要注意的是，按照“从一重”处理，并非将处分档次较轻的有关违纪事实或行为要素“舍弃”，而是在违纪事实具体表述时，仍应将其作为情节予以表述，以便充分展现行为人违纪问题的全貌，为集体审议作出恰当处理打好基础。如，贩卖有严重政治问题的书刊并从中谋利的，既触犯《纪律处分条例》第四十七条，违反政治纪律“贩卖第四十五条、第四十六条所列内容之一的书刊”，又触犯《纪律处分条例》第九十四条，违反廉洁纪律“违规从事营利活动”，两者处分档次相当，鉴于前者性质较严重且更能体现行为本质和危害性，应当以前者定性处理，但属于违反廉洁纪律的“谋利”情节应一并表述，获得的利益也应一并收缴。

三是多种违纪合并处理的情形。

行为人实施了《纪律处分条例》总则或者分则规定的数种违纪行为类型，或者适用“从一重” 处理等情形不能充分评价的，应认定构成多种违纪合并处理。实践中，主要有以下情形。

实施了数个独立的违纪行为。行为人基于不同违纪故意，实施了数个独立的行为，数个行为分别满足不同违纪行为类型的构成要件，且不同构成要件间没有交叉、包含等关系，此时依据《纪律处分条例》第二十三条等规定，属于“一人有本条例规定的两种以上(含两种)应当受到党纪处分的违纪行为”，应当合并处理。如行为人接受管理和服务对象宴请，又在宴请后收受管理和服务对象所送礼品，应当同时认定为《纪律处分条例》第九十二条“接受可能影响公正执行公务的宴请”和第八十八条“收受可能影响公正执行公务的礼品”两种违纪合并处理。

“组合型”违纪行为。在《纪律处分条例》中，除“搞两面派、 做两面人”行为外，亲属失管失教家风败坏行为等也属于“组合型”违纪。对这类违纪行为的认定，要按照充分评价原则，具体问题具体分析，从政治上、构成要件上、危害性上严格把握，确实应当给予纪律处分的，可以认定构成该类违纪，并适用相关条款合并处理。

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同时评价违纪、违法事实需要把握的问题

在党和国家的监督体系中，依法治国和依规治党是有机统一的。因此，一般情况下，按照纪法贯通等执纪执法理念要求，对于具有党员身份的公职人员的同一事实或行为既要在违纪层面评价，也要在违法层面评价。如违规参加用公款支付的宴请、公款旅游等违规公款消费行为，既是党员违反廉洁纪律的违纪行为， 也是公职人员违反廉洁要求的违法行为。

需要注意的是:

第一，虽然违纪、违法的行为类型是相互贯通的，一般应当同时对有关事实或行为进行评价，但在实践中， 如果违纪、违法行为应当给予撤销党内职务、撤职以下的轻处分，根据案件具体情况，单独给予党纪或者政务处分能够充分反映行为本质及危害性的，原则上不再同时评价。其中，行为人是党员的优先考虑违纪评价，是公职人员在行政管理工作中发生的违法行为优先考虑违法评价；若给予党纪轻处分或政务轻处分的后果存在实质性差异，或者有其他影响案件处理效果的情形，考虑到准确区分责任轻重、体现惩戒效果等因素，仍可以同时给予党纪、政务轻处分等。

第二，一些违犯党纪的行为并不同时构成违法。如，《纪律处分条例》第八十条“违反党章和其他党内法规的规定，采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员”，只能认定违反党的组织纪律。再如，串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，阻止他人检举、提供证据，包庇同案人员等情形，是《纪律处分条例》第五十六条规定的违反政治纪律，对抗组织审查行为，但依据《政务处分法》第十三条等规定，这些行为只是法定从重情节，并非独立违法行为类型。同时，向组织提供虚假情况和掩盖事实的对抗组织审查行为，以及在组织谈话、函询时不如实说明问题等行为，分别违反了党的政治纪律和组织纪律，但依照《政务处分法》等规定， 这些行为既不是独立违法行为类型，也不是法定的从重情节，仅属于应当考虑和把握的酌定从重情节。此外，有的违纪行为虽然同时构成违法，但违纪和违法类型可能并不-一对应。如，“参加迷信活动”行为依据《纪律处分条例》第六十三条规定，属于“违反政治纪律”，但依据《政务处分法》第四十条第一款第(二)项规定，则属于“违反公职人员道德要求”。此时，对具有党员身份的公职人员因参加迷信活动同时受到党纪政务处分的，为确保违纪评价与违法评价顺畅衔接，避免针对同一行为出现不同评价，可在有关文书中对违法行为类型作出调整，即将参加迷信活动行为在“违反政治要求”部分予以认定和表述；若仅给予党纪处分或者仅给予政务处分的，则应依照相关规定，分别在“违反政治纪律”或者“违反公职人员道德要求”部分予以认定和表述。

第三，依据《政务处分法》第十六条等规定，监察机关给予政务处分和任免机关、单位给予处分在处分种类、后果、依据等方面都相同，仅是处分的主体、处分程序等有所差异。因此，监察机关作出政务处分和任免机关、单位作出处分属于“政务处分与处分双轨并行的二元处分体制”下的实质上的“同一评价”。 因此，对于同一事实或行为需要在违法层面进行评价的，选择两者之一进行评价即可。

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同时评价违纪、违法、职务犯罪时需要把握的问题

如前所述，“纪、法、罪”是各自独立又相互贯通的3个体系。无数案例表明，干部出问题往往是从突破纪律开始的。党的十八大以来，党中央深刻把握“破法必先破纪”规律，开创性地提出“把纪律和规矩挺在前面”“坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”等思想理念，为推动全面从严治党规划了实施路径， 实现了党的纪律建设的重大理论创新，是管党治党思想理念的一次重大飞跃。从这个意义上讲，职务犯罪、违法行为都属于违纪行为，凡构成职务犯罪、违法的必然同时构成违纪。由于“破法必先破纪”的规律已经形成共识，且被《纪律处分条例》总则纪法衔接条款予以确认，一般情况下，对职务犯罪行为，只适用《纪律处分条例》总则第二十七条等规定作为认定处理依据，不再适用《纪律处分条例》分则规定的违纪行为类型进行评价；对违法行为，按照“特殊优于一般”以及“违纪和违法的行为类型是相互贯通的”等原则，优先判断该行为是否符合《纪律处分条例》分则规定的违纪行为类型，若无相关规定予以特别明确的， 则直接适用《纪律处分条例》总则第二十八条等规定。

但实践中，也有一些特殊情况，为突出强调纪严于法、纪在法前的要求，按照充分评价原则，对于涉嫌职务犯罪行为的全部事实或部分情节，可以在适用《纪律处分条例》总则第二十七条等规定的同时，适用《纪律处分条例》分则有关规定从违纪层面进行特殊评价。如，前文所述的违规选拔任用干部并收受贿赂行为，可以同时认定违反组织纪律；为黑恶势力提供帮助充当“保护伞”并收受贿赂行为，充当“保护伞”情节恶劣但尚不构成犯罪的，可以同时认定违反群众纪律。需要注意的是，为了防止在执纪执法工作中出现生拉硬拽、“拼凑”纪律等问题，对上述特殊情况的适用应当重点把握好3个方面:一是有关事实或行为符合《纪律处分条例》分则规定的违纪行为类型构成要件；二是有关事实或行为属于强化政治监督的重点领域，具有惩处和教育的典型意义；三是有关事实或行为具有严重政治危害性，可能危害党的执政地位，破坏党的执政基础。

此外，违纪行为类型构成要件中的部分事实或行为能够被同时认定成犯罪的有关事实或行为要符合刑事追诉时效或罪刑出定原则、如行为人通过虚假诉讼的方式将名为借款实为收受贿赂的行为通过司法判决“合法化”，意图对抗组织审查的，可以从整体上认定为“违反政治纪律，对抗组织审查”的违纪行为。 其中，通过虚假诉讼方式等部分事实或行为，若符合虚假诉讼罪构成要件且未过刑事追诉时效的，应当认定构成犯罪与前述违纪行为同时评价，适用《纪律处分条例》总则纪法衔接条款和分则违反政治纪律有关条款等规定合并处理。