《民法典》解读350：土地用途的变更

《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建设用地使用权，第三百五十条：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”。

本条是关于建设用地使用权人应当合理利用土地，未经法定审批程序不得变更土地用途的规定。

一、历史由来

《物权法》第一百四二条：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”。本条完全承袭了《物权法》第一百四十条的规定，在《民法典》编纂期间，各草案都没有作任何修改。

二、规范目的或功能

加强土地用途管制、高效合理利用土地、防止土地资源的浪费是我国的基本国策。

本条的目的在于防止建设用地使用权人随意变更土地用途，破坏土地管理秩序，造成土地资源的浪费。土地是稀缺性资源，建设用地使用权人必须合理利用土地，避免对土地资源的浪费。加强对建设用地用途的管制，一直是我国土地行政主管部门对建设用地进行整治的内容之一。以《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为代表的现行法律、行政法规对土地用途变更条件、程序等相关内容已经作出规定。本条规定内容强调建设用地使用权人应当按照法律规定的用途、出让合同约定的用途利用土地并明确土地用途变更的法定条件，有利于实现《民法典》与《土地管理法》在规范目的层面的协调。

土地作为人类社会最重要的物质财富和生产资料，与国家、民族 和社会整体利益密切相关，故其还须为社会全体人民的公共利益而存在和行使，此即土地权利的公益性。就低层意义上的公益性(或消极意义的公益性)而言，土地所有权之行使须不得违反公共利益；就高层意义上的公益性(积极意义的公益性)而言，土地所有权之行使非但不得违反公共利益，而且还应增进公共利益。这在人口众多、土地资源尤为紧缺的我国，更应当强调和重视对土地的合理利用。

对此 《民法典》第三百四十六条从事前层面进行规定，即有权机关在决定出让或划拨建设地使用权之前，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，必须符合土地利用总体规划等，系对出让人应履行的行政职责方面提出 的原则性要求；本条则是从建设用地使用权设立后的角度，规定权利人取得出让或划拨的土地使用权后，应按照出让合同约定或有权机关 审批的土地用途，履行合理利用土地的注意义务。

所谓合理利用，

第一，权利人要根据出让合同约定的范围、方式，并按照城市规划的要 求开发、利用、经营土地，其中最重要的是要根据合同约定或审批的 土地用途来建造并保有相应的建筑物等，不得随意改变土地用途，否则应承担相应的行政处罚责任及违约责任；

第二，权利人应按照土地 使用权出让合同约定或法律规定的条件和期限开发利用土地，根据相关规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；

第三，权利人在建设过程中要兼顾他人的利益，不得滥用权利，损害他人的利益，如在挖掘地基的时候，不得造成周边建筑物的下沉或者倾斜等危险；最后，建设用地使用权人要注重对周边环境的保护，维持良好的生态环境，如修筑道路之后，要尽量降低噪声污染，或者修建隔音墙等设施减少影响。

三、规范内容

（一）建设用地用途的确定

建设用地用途固定的依据为建设用地使用权出让合同，出让合同须明确建设用地的具体用途。建设用地的用途在建设用地使用权设立时已经登记，成为建设用地使用权登记的重要组成部分。已经登记的建设用地用途，未经批准不得变更，此为土地用途管制的重要途径。建设用地使用权人必须按照双方约定以及登记的用途使用建设用地，不得随意变更。按照土地的用途使用土地是建设用地使用权人的一项义务。

为节约土地资源、合理利用土地，实现可持续性发展，我国实行较为严格的土地用途管制制度，该管制贯穿于建设用地使用权设立之前与设立之后，并延伸至建设用地使用权流转的整个过程。对此，《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。为强化建设用地使用权人的此种义务，本条再次予以明确建设用地使用权人不得改变法定及约定的土地用途。

在宏观层面，根据《土地管理法》第四条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。只有通过规划纳入建设用地范围的才能进行下一步的出让或划拨。

在微观层面，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第十二条的规定，出让后建设用地的用途主要区分为居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地，综合或者其他用地。不同用途的建设用地使用权，在最高使用年 限及土地出让金计取方法与标准方面均有较大差别。出让土地的具体用途，由出让人事先依照法定审批程序确认后在出让公告中展示，并应当在双方签订的出让合同明确载明，最后还应办理登记并对外公示。划拨土地的具体用途，则在有权机关审批时在划拨批准文件中确认，且必须用于公益用途。

（二）建设用地用途的变更

因建设用地使用权的存续期限较长，在此期限内，可能城市规划 发生变更或企业方向发生调整，为增加土地的利用效益，可能存在 改变土地用途的需要。为此本条进行了原则性规定，即需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。至于具体程序，《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规进行了更详细的规定，如 《土地管理法》第五十六条规定，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《城市房地产管理法》第十八条规定， 土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。

我国民法承认物权的绝对性，奉行物尽其用的效益原则，保护交易安全与便捷原则。

一方面，建设用地用途的管制对防止土地资源的浪费发挥了积极作用；另一方面，物权制度应当保障建设用地使用权人的合法权益，使建设用地在权利人的占有、使用过程中能够不断提升利用效率。由于建设用地使用权存续期限较长，在其存续期间，客观情况可能发生较大变化，法律绝对禁止建设用地使用权人变更建设用地用途有失公允。

因此，依据客观情况需要，建设用地使用权人确需变更建设用地用途的，法律应当准许。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，建设用地用途变更需要满足一定条件。一是经行政管理部门批准。法律对于建设用地用途的限制并非绝对。如果建设用地用途确需变更，当事人必须在协商一致后，到县级以上人民政府土地主管部门申请建设用地用途变更。这一申请被批准后，建设用地使用权人方可变更建设用地用途。

二是经出让方同意。建设用地使用权人不得单方申请变更建设用地用途，而是需要征得出让人同意。建设用地使用权出让人与建设用地使用权人应当对建设用地用途的变更形成一致的意思表示。设立这一限制条件的目的在于保护建设用地出让人的合法权益，防止建设用地使用权人随意变更建设用地用途。满足上述条件后，建设用地使用权人方可变更建设用地的用途。

建设用地用途变更一般针对以出让方式取得的建设用地的用途变更。原因在于，以划拨方式取得的建设用地使用权往往具有公益性。《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”为了保障公益性设施的稳定性，作为这类建设用地使用权客体的建设用地，其用途一般不会发生变更。

在变更用途过程中，以出让方式取得建设用地使用权的权利人需要与土地出让人重新签订土地出让合同，补交土地出让金差价。根据协商情况，原出让人和受让人可以直接变更原出让合同的内容，主要是调整出让金的数额；也可以重新签订出让合同取代原合同，但法律法规或原出让合同等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。以划拨方式取得的建设用地用途的变更一般与其权利性质的变更相关联，即以划拨方式取得的建设用地使用权转变为以出让方式取得的建设用地使用权。如果是无偿划拨的建设用地转变为有偿出让的建设用地，建设用地使用权人还应当补交土地出让金。此外，建设用地用途变更应当办理变更登记。

（三）擅自变更建设用地用途的后果

擅自变更建设用地用途不仅是一种违法行为，还是一种违约行为。擅自变更建设用地用途的建设用地使用权人应当向建设用地使用权出让人承担违约责任，赔偿由其擅自变更建设用地用途而给建设用地使用权出让人造成的损失。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》“法释[2005]5号”（2020年修改）第六条规定：“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。”受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方享有合同解除权，收回建设用地。建设用地使用权因此而消灭。建设用地使用权人擅自变更土地用途，土地行政管理部门可以要求建设用地使用权人限期恢复土地原用途，并对建设用地使用权人予以相应的行政处罚。

四、其他

土地用途是决定土地使用价格的一个重要因素，一旦变更土地用途，土地出让金也必然发生调整。实践中，土地受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，但尚未签订国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，导致土地出让金应调整的数额不明，这种情况下当事人能否直接请求法院按一定标准调整土地出让金？

对此《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》“法释[2005]5号”（2020年修改）第五条规定，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，人民法院应予支持。在解释上，无论是出让方还是受让方，都有权要求对原合同约定中的土地出让金进行调整，其调整标准为起诉时的实际地价， 而非签订原合同时的地价，也非土地用途实际发生改变时的地价。