范志勇等：历史上的美国关税政策（十六）：以互惠贸易修补破碎的全球贸易体系

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

任 涛 中国人民大学财政金融学院本科生

本文字数：5106字

阅读时间：16分钟

一、罗斯福面对的烂摊子

1929年开始的大萧条打破了共和党人想要保住总统职位的梦想。在1932年的大选中，民主党候选人富兰克林・罗斯福以压倒性优势赢得大选，同时民主党也以极大优势控制了参众两院。《霍利-斯穆特关税法案》造成的全球贸易体系瓦解和美国外交环境的恶化成为罗斯福上台之后面临的烂摊子之一。当然，此时罗斯福面临的最棘手的问题还是美国金融体系奔溃的问题。

尽管不是引发大萧条的主因，但《霍利-斯穆特关税法案》确确实实成为压倒世界贸易体系的最后一根稻草。这反过来也导致了美国自身的贸易环境甚至整个外交环境在20世纪30年代初严重恶化。对于美国大多数贸易伙伴，特别是欧洲国家的政商领袖来说，这部法案可谓来的“莫名其妙”。美国是当时全球最大的债权国，并且拥有巨额贸易顺差。而刚刚遭受战争蹂躏的欧洲国家正迫切希望通过对美出口来偿还第一次世界大战造成的沉重债务。然而这个曾经的战时盟友却在1922年已经提高关税的情况下再次大幅提升关税。美国不仅拒绝加入国际联盟，还破坏了国际联盟避免关税战的努力。这些因素都导致欧洲国家的领导人对美国心怀怨念。

具体来看，这一法案对美国产生了两个直接的影响：

第一，《霍利-斯穆特关税法案》立刻招致了关税报复。由于立法程序拖沓冗长，这部法案在1930年通过时全球经济已经陷入萧条一年有余。在全球贸易体系岌岌可危之际，美国的高关税诱导其他国家提高本国进口关税，并且推出各种各样的贸易限制政策。其中尤其以加拿大对美国的报复措施最为激烈。1929年美国和加拿大分别有20%和40%的出口产品进入对方市场。这种依赖性使加拿大对美国市场准入方面的任何变动都极为敏感。法案通过后，加拿大政府立即采取反制措施，不仅降低了从英国进口的270种产品的关税，而且对约1/3的产自美国的进口产品征收反补贴税。

第二，比贸易冲突更严重的是，这部法案导致部分国家亲美政府倒台，恶化了美国的外交环境。同样还是以加拿大为例，法案制定期间恰逢加拿大自由党政府执政。自由党政府历来亲美，同时也有采取低关税政策的传统。时任加拿大总理麦肯齐·金（Mackenzie King）在美国关税法案还在国会审议时就在多个场合向胡佛政府表达了对法案的担忧。法案通过后，自由党政府立即对美国采取了反制措施。然而即便如此，自由党政府还是受到反对党（保守党）的猛烈攻击。仅仅在美国关税法案通过一个月后的1930年7月份，支持高关税且亲英的保守党在加拿大赢得大选。[1]

然而，“提高关税容易，降低关税难”。对于刚刚上任不久的民主党政府而言，此时正面临骑虎难下的尴尬局面。一方面，共和党人不断为自己的高关税政策辩护，他们以美国经济形势黯淡为由，强烈反对下调进口关税。共和党甚至主张要想抵消外币相对于美元的贬值，必须进一步提高关税，尤其在英国和英镑集团国家于1931年9月退出金本位之后更应该提高税率予以应对。[2]另一方面，单方面降低关税并不一定能换来贸易伙伴善意的回应。如果对方国家坚持高关税，那么本国自降关税对政府及其执政党来说无异于一场政治自杀。甚至连最坚定的开放政策的拥护者，时任美国国务卿科德尔·赫尔也认为此时“要求国会废除《霍利-斯穆特关税法案》或者降低该法案设定的税率将是愚蠢的做法”。

二、罗斯福政府执政初期关于贸易政策的摇摆

大萧条期间，罗斯福政府的首要任务是振兴美国经济。为此罗斯福总统上任之后实施了大胆的“新政”改革。其中在当时产生较大争议的是《国家工业复兴法案》和《农业调整法案》。

相比这些新政改革，关税及贸易问题排在罗斯福政府工作清单稍后的位置。然而即便是在罗斯福政府内部，对于关税问题也不是铁板一块。事实上，美国政府内部此时关于关税问题分裂为两派力量。一派是主张总统通过配额等进口限制政策以增强新政效果的所谓“新政”派民族主义者；[3]另一派是主张通过低关税重建非歧视性全球贸易体系的威尔逊派国际主义者。

一些被称为“新政”派民族主义者的罗斯福高级智囊主张，要想恢复经济增长并实现充分就业，国内控制和规划是必要的。“新政”派不太支持开放式贸易政策，他们认为促进经济复苏的国内政策和放开进口的对外贸易协定从根本上说是互不相容的。他们倡导的“新政”政策试图通过减少国内供给提高农产品和工业品的国内价格；他们认为这将恢复商业盈利能力，从而减少失业率。为了避免进口对新政效果的冲击，很多“新政”政策都允许总统实施进口限制，以确保新政推动国内价格反弹不会导致进口增加。例如《国家工业复兴法案》授予总统可以通过进口配额或进口费用管制任何有可能“使准则或协定失效或对之产生严重危害”的进口的权力（但美国最高法院于1935年宣布《国家工业复兴法案》违宪）。在1935年《农业调整法案》修正案中也有类似的条款。

科德尔·赫尔（1933-1944）任美国国务卿

与所谓“新政”派民族主义者对立的是“威尔逊派国际主义者”，代表人物是新任国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull，1871—1955）。赫尔坚信“与不受阻碍的贸易相伴的是和平；而与高关税、贸易壁垒和不公平经济竞争相伴的则是战争”、“如果我们能够实现更加自由的贸易流动，这里的更加自由指的是更少的歧视和障碍，杜绝一个国家极度嫉妒另一个国家的现象，提高所有国家的生活水平，消除滋生战争的经济不满因素，我们就很有可能实现持久的和平。”[4]在赫尔看来，欧洲大国纷纷寻求进入外国市场，尤其是竞相建立殖民帝国并确保全球原材料的优先获取权，是最终引发军事冲突的国际紧张局势背后的主要因素之一。在新政府执政的第一年，美国贸易政策存在巨大的不确定性，赫尔坚决主张通过谈判减少贸易壁垒。赫尔凭借坚持不懈的努力，在罗斯福政府内击败了他的批评者，从根本上改变了20世纪30年代到40年代美国的贸易政策。

三、贸易政策转向和《1934年的互惠贸易协定》

1933年6月在伦敦举行的世界经济会议为美国新政府带来了脱离共和党孤立主义并与其他国家重建合作改进经济关系的一次难得机会。为改变美国在国际市场上越来越边缘化的地位，1934年3月罗斯福总统正式请求国会授权他与其他国家展开贸易谈判，“其他国家正在通过互惠贸易协定谈判而赢得越来越多的国际贸易份额。如果想要维持美国农业和工业在贸易中应有的地位，美国政府必须能够做到通过快速果断的谈判向其他国家的政府争取这样的地位……如果（政府）无法做到在某一特定时刻迅速改变其与其他国家打交道的条件，那它就无法充分保护其贸易免受歧视待遇、免受对其利益造成损害的讨价还价。”[5]

根据罗斯福总统的要求，美国国务院开始着手制定《互惠贸易协定法案》（Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA）草案。最初的草案主要包括以下几个方面的内容：第一，政府有权在美国与其他国家签订的贸易协定中将进口关税削减50%（以1930年关税水平为基础）；第二，关税削减可以通过行政命令落实，无须经过国会批准；第三，关税削减将适用于通过无条件最惠国待遇条款从所有国家进口的产品，这一条款是哈定政府在1923年通过的。与以往的关税法案不同，《互惠贸易协定法案》并不涉及具体的关税调整方案，只是给行政部门进行授权。更重要的是，这个法案标志着关税制定的权力开始从国会向行政部门转移。美国政府在制定关税方面的权力逐渐增大。这是美国关税史上的一次重大转折。

法案在众议院和参议院审理过程中都引发类似的争议，即法案赋予总统调整关税税率的权力是对国会的权力严重侵蚀。但在民主党人的团结努力下，法案最终在参议院得以通过，只是新增了对法案的期限限制。法案有效期为3年，除非国会同意延期，否则法案终止。1934年6月《互惠贸易协定法案》最终通过，主要内容见表1。

法案之所以能够通过，很大程度上是由于1929年至1930年《霍利-斯穆特关税法案》所带的经济崩溃让民主党人和极少数过去坚持保护主义以及孤立主义的共和党人士相信，授予总统相机抉择关税税率的权利是必要的。正如宾夕法尼亚州民主党议员查尔斯·法迪斯（Charles Faddis）所说，关税政策不是一个可以在国会得到妥善处理的问题……这个问题需要缓慢而仔细的斟酌与考量……国会无法做到这一点，因为在这个国家，关税对每个国会议员来说都是一个地方问题。关税一直是一个“互投赞成票”的问题。这样的问题可能没有总体规划，而没有总体规划，问题永远也无法得到解决。我们必须制定全国性关税政策。目前，除了授权总统制定这一政策之外，我们别无他法。[6]

从效果上来看，《互惠贸易协定法案》实施之后美国加速进入趋势性减税进程。然而比关税水平下降更重要的是，在该法案实施之后，美国国会基本放弃了对特定产品关税进行立法的权力。逐渐将制定关税的权力授予给行政部门。国会仅需要决定《互惠贸易协定法案》是否延期，而法案延期也只需要简单多数赞成即获得通过，这大大降低了削减关税的难度。[7]《互惠贸易协定法案》实现了将制定贸易政策的权力从立法部门向行政部门的转移。相比国会，行政部门面临来自特定地区或行业选民的政治压力较小，更有利于在全局范围内采取适度关税。而国会议员代表的是特定的地方利益，容易使关税法案沦为地区利益交换的产物。这在《霍利-斯穆特关税法案》立法过程中表现的尤为明显。

四、《互惠贸易协定法案》的实施

《互惠贸易协定法案》具体的实施一般参照以下流程，见表2。

然而法案的实施并没有如人们设想的那样起到立竿见影的效果。其中一个很重要的原因是，其他国家在面临经济萧条的背景下对美国削减关税的倡议反应并不积极。整体来看，20世纪30年代，美国在缔结新的贸易协定方面成绩并不理想。从1934年到1936年，美国只与九大出口市场中的三个（加拿大、法国和荷兰）达成了协议。

英国是当时美国急于突破的谈判对象。一则是由于英国是美国的第二大出口市场，更重要的是英国在英联邦集团内部实施的帝国特惠制使美国商品在相关国家市场上面临严重的歧视。[8]起初，英国无意与美国达成贸易协议，然而随着欧洲爆发战争的风险与日俱增，英国开始认识到与美国达成协定可能带来的外交利益。1938年2月，英美两国正式开始谈判。然而双方的磋商并不顺利：一方面，美国正处于1937-1938年的严重衰退之中，这导致官员们不愿意让制造业面临更多来自进口商品的竞争；另一方面，英国也不愿意大力削弱帝国特惠制，而是希望美国做出更多的让步。结果双方经过艰难而漫长的谈判，仅仅达成了一份有限而平淡的条约，各方进展都非常有限。

不过到1940年，美国总共与21个国家签署了协定，占美国贸易总额的近2/3。应税商品税率从1934年的46.7%下降至1941年的36.8%。根据美国政府公布的数据，美国对协定签署国的出口在1934-1935年和1938-1939年增长了63%，而对非协定签署国的出口增长仅为32%。在此期间，美国从协定签署国的进口增长了22%，而从非协定签署国的进口同期增长了13%。[9]

图、20世纪30年代到70年代的美国关税税率

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

在第二次世界大战期间以及战后欧洲经济重建的相当长时间内，美国政府关于贸易政策改革主要围绕着两条主线进行：一是不断推进《互惠贸易协定法案》延期，直到1962年肯尼迪政府时期将其升级为《贸易扩展法案》；另一条是不断推进《关税及贸易总协定》下的多边贸易谈判。

在接下来的几小节中，我们将主要围绕着这两个方面的话题展开。

[1]参见McDonald、O ..Brien and Callahan（1997）。

[2]20世纪30年代的英镑集团（Sterling Bloc）并非正式的国际组织，而是英国为应对大萧条冲击，维系帝国经济影响力而构建的非正式货币-贸易协作体系。它诞生于金本位体系崩溃的废墟中，以英镑为核心纽带，将英联邦自治领、殖民地及部分外围国家绑定为一个“经济安全圈”，既是英国对抗全球贸易保护主义的工具，也是其从“世界金融霸权”向“区域经济核心”过渡的关键尝试。

[3]1933年罗斯福就任总统后，推出“新政”（New Deal），其中《国家工业复兴法案》（National Industrial Recovery Act，NIRA）与《农业调整法案》（Agricultural Adjustment Act，AAA）是针对工业与农业危机的核心立法，以联邦政府力量大规模干预经济，试图通过“调节供需”“保障权益” 实现经济复兴。《国家工业复兴法案》涉及的内容包括：制定 “公平竞争法规”，限制生产与稳定价格，保障劳工权益；实施大规模公共工程建设，创造就业与拉动需求。《国家工业复兴法案》的激进干预引发巨大争议，最终因“违背自由市场原则”在1935年被最高法院废除。《农业调整法案》通过“人为减少产量”解决“生产过剩-价格暴跌”的恶性循环，是美国首次以“经济补贴”调节农业供需的政策，但也因 “税收合法性” 和 “社会公平” 问题于1936年被最高法院废除。在此后的1938年，罗斯福政府通过《新农业调整法案》（New Agricultural Adjustment Act of 1938）。新法案通过调整资金来源、完善调控机制，在规避司法争议的同时强化了对农业的长期稳定作用，成为美国现代农业政策的“框架性立法”。新法案的核心内容是“价格稳定、生产调控和农民保障”。

[4]转引自《贸易的冲突》第九章。

[5]转引自《贸易的冲突》第九章。

[6]转引自《贸易的冲突》第九章。

[7]在《互惠贸易协定法案》出台之前，美国与外国政府间的关税协定都必须得到参议院2/3多数的批准。

[8]1932 年，英国通过《渥太华协议》（Ottawa Agreement）建立起帝国特惠制（Imperial Preference）。这一制度的核心是建立通过关税互惠和贸易保护构建起以英国为核心的封闭 “帝国经济圈”。该协议主要包括以下方面的内容：第一，英国对来自自治领与殖民地的进口产品采取优待关税（约80%商品免税或低关税，剩余20%的商品税率为10%。英国限制从非英联邦国家进口农产品，确保帝国农业国的市场份额）。第二，自治领对来自英国的工业品也采取优惠政策，并且承诺优先采购英国工业品）。第三，英国和自治领联合对外统一提高关税壁垒。

[9]转引自《贸易的冲突》第九章。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。