“平急两用”和“城郊大仓”政策实践的七大隐忧与优化建议

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“平急两用”城郊大仓基地包括物资中转调动枢纽、物资接驳和分拨基地，“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调动站、接驳点或分拨场地。本文作者通过实地考察走访，深入分析了当前“平急两用”和“城郊大仓”政策实践过程中存在的隐忧与不足，并基于多年的行业深耕和丰富经验，提出相应发展建议，希望推动“平急两用”城郊大仓建设进入良性发展轨道。

王沁

上海集链产合企业发展集团有限公司

“平急两用”公共基础设施是城市安全韧性体系的重要组成部分，而城郊大仓基地建设属于“平急两用”设施的重要建设内容。近年来，与“城郊大仓”和“平急两用”相关的利好政策出台与推广，对于国内仓储园区产业发展而言具有重要意义。

通过实地考察走访，笔者深入分析了“城郊大仓”和“平急两用”政策实践中的七大隐忧，并基于多年的行业深耕和丰富经验提出七点建议，以期通过科学规划和资源整合，实现政策落地的高效性与可持续性，避免恶性竞争和资源浪费，推动整个行业进入良性循环的发展轨道。

仓储园区发展现状及项目调研

近期，笔者随中国商业联合会商贸物流与供应链分会及多位智库专家、行业专家对位于浙江杭州的A园区、B基地（在建）、C中心、D产业园等进行走访，形成了一些专业观察与思考，现就此展开探讨。

其中，A园区占地面积不大，园内分布并不复杂，统一单层建筑架构铺地而建，一目了然的仓储式布局，也与其土地使用定位相符。据介绍，园区一端的冷库，系为冻品与鲜食产品提供的三方公共冷链贮存空间，这种预配置已经从投入上超越了传统农产品批发市场。

关于A园区产业属性的争议，是专家考察团此次开展专项调研的主要原因。该园区地处杭州三大行政区交汇的东北角，配套城市餐饮与居家农产品采买的传统农产品批发模式，这里是“兵家必争之地”，市场竞争激烈。而以A园区这种体量，其投入较传统农产品批发市场大得多，与大资本和央国企的冷链物流与商贸园区相比，虽不高档但兼具规模和功能，是一个颇为承上启下的选择。与此同时，却也呈现出明显的生存困境与经营挑战。

疫情后，冷链仓储园区市场持续低迷。在传统农产品批发市场尚未完成转型升级的背景下，大量定位于生鲜冷链、云仓、央厨工厂等中高端业态的新建园区快速入市，导致仓储单元供给严重过剩，而且沿袭的传统“招租”模式使得园区实际运营严重背离冷链园区产业应有的协同发展原则，引发价格战，进一步加剧整个行业在市场需求、价格体系和供应链协同方面的三元难题。

2023年以来，源于疫情期间的物资“保供”经验教训，政府部门陆续出台“城郊大仓”和“平急两用”相关的扶持政策。但从政策制定到落地实践，是需要时间打磨的，尤其在偌大的中国，各地经济运行特征与能力差距很大，因此这种从政策出台到落地再到模式的成熟与推广，更是需要较长的探索与优化周期。2024年浙江杭州在国内率先启动以保供为需求的“平急两用”城郊大仓新基建项目。从目前的项目规划、建设和预期定位来看，每个单体都呈现出定位全面、配置高端、功能前卫等特征，且因是政府的大力推动项目，宣传力度之大，让社会各界对项目的未来期盼极高。然而，这股热潮背后，项目实际成效与潜在问题仍值得深入探讨与审慎评估。

新政策下园区新基建的七大隐忧

隐忧一：从“交卷式运营”到“物业式运营”

当仓储园区新基建同质化问题日益严重，不仅难以形成差异化的竞争优势，更导致市场竞争压力加剧，各园区空置率攀升，生存率进一步下降。值得关注的是，在目前业界热衷采用的“EPC+O”（工程总承包与运营结合）模式中，仍是将“O”（Operation，运营）放在次要位置。可从实际情况来看，大多数园区所采用的粗放式招商策略已经严重忽视“O”的重要性，仅以完成招商指标和实现合同收益为最终目标。

隐忧二：从“设计的高大上”到“功能的华而不实”

由于定位、规划和设计等问题，许多大型农产品、冷链园区在设计阶段通常是以追求大而全、冷链仓储化为特征，盲目引进“工业上楼”等看似超前的理念，实质则违背产业逻辑，造成较大的空间和基建浪费。同时，为之后的使用和收益埋下隐患，因为“上楼”并不适用于冷链仓储与物流运作。

隐忧三：学来“招租糟粕”，强套“产业招商”，步入“低价怪圈”

对于这类园区新基建的必要性笔者不做评价，也不探讨各资本方在投资回报及考核机制方面的合理性与可行性。仅从目前这些园区的招商（严格上应称为“招租”）情况来看，仍存在不少问题，包括：仅仅考察过一些物流地产园区、冷链园区等的基建组织和经营模式，却忽视不同园区的差异化定位与特点及其存在的困境；缺乏对本地及周边产业消费市场的深入调研分析，就开始进行“招租”；在投资回报、满租率的压力下，且因前期“多功能产业化”的设计理念脱离实际，导致客户企业的产业运作受到限制，也让经营者陷入功能设计与产业需求难以匹配的两难境地；迫于时间压力，招商工作最终演变为“无差别招租”，低价客户争夺战已悄然打响。

考察杭州农发钱新仓

隐忧四：“平急两用”对运营管理提出更高要求

“平急两用”园区的核心运营目标是“平时能用，急时管用”。要达成这一目标，则对运营管理提出更高要求。首先，在产品储存和入驻企业选择方面必须建立标准，保证日常运营与应急需求的有效平衡。在没有出台严格合理的应急物资范畴、属性和供应商标准的前提下，容易导致配置园区的产业功能存在较大盲目性，进一步引发物资调配和供应商管理方面的矛盾。其次，园区必须建立科学的空间管理机制，在功能规划上应避免“大而全”的设计思路，而是需要预留一定的空间缓存和功能缓存，至少要有机制能快速有效地释放空间与功能，而如果没有这种缓冲机制，“平急两用”就会成为“纸上谈兵”。

隐忧五：不断加码的“静态物流”空间，忽视相匹配的“动态运力”需求

从部分新建园区项目的规划设计来看，普遍存在对运力与驻车空间配置考虑不足的问题。例如，为最大限度扩大建筑空间，会过度追求容积率（3.0～4.0），导致园区建筑密度过高，只保留基本的运力动线，使驻泊车位严重不足，更不用提大型货柜车辆的驻泊，以及新能源车辆在能源补给方面的空间需求。

仓储物流是静态的，而运力是动态的，两者必须匹配才能实现物流运营的最大效率。通常几十万平方米的仓储园区，需要配备的运力驻泊空间很大，甚至需要考虑“驻泊上楼”方案来解决车辆泊停和电力能源补给的空间需求。尽管这些园区都有预留二期用地空间，但一方面并没有考虑用于运力驻泊，另一方面也存在运力功能实现的时间差。一旦园区运营变得较为饱和，这一矛盾将极端突出。尤其在应急场景下，如果没有专门辟出的运力驻停空间，园区将在输入与输出环节上出现致命的短板。

隐忧六：城郊大仓建设有呈现城郊“孤岛”的倾向

以杭州某地区为例，在2005年至今的近20年间，各大物流地产商在半径为几十公里的区域范围内投建众多高端仓储物流产业园，呈现出过剩格局、低价竞争、各自为战的态势。同时，该地区的中低端农产品批发市场，仍因极为离散的客户结构和单体较低的仓储空间需求，难以受到这些物流地产商的青睐。在这一背景下，这些小微企业的仓储刚需，促使当地形成大量低端的仓储市场，并凭借绝对的价格优势，深受小微企业群体欢迎，但不规则的分布也造成这一地区的物资流动性混乱问题。总之，如果城郊大仓只是停留在“新的园区基建”层面，而不导入“区域仓储园区资源整合”的战略思维，难免会沦为庞大的城郊“孤岛”。

北京平谷城郊大仓

隐忧七：平急两用不只是“吃饭不饿”，更需要“疾伤可防可治”

从国内现有以“城郊大仓”和“平急两用”为政策导向的几个园区项目来看，主要集中在农产品、餐饮和食品冷链等产业领域，或许有部分空间留给属于非食品的日常生活物资，即“快消品”，却只是作为干仓的配置而已。

当前，针对应急医药物资的园区尚属空白。这反映出两个深层次问题：其一，若将医药物资保障完全交由专业医药流通企业承担，则与“平急两用”园区应具备的综合应急功能定位存在明显偏差；其二，从实施主体来看，以杭州为例，项目多由农业系统的国资企业主导推进，其开发运营团队的专业背景普遍局限于农产品领域，即便在食品冷链方面的人才储备也显不足，更遑论需要特殊专业要求的医药物资质量管理与物流运营人才。因此，“平急两用”园区是否需要系统规划快消品和医药物资的专业储存空间，这些物资的需求空间和专业标准应该如何确定？这成为值得深入探究的问题。

从规划到运营，“平急两用”园区升级七大优化路径

有问题和矛盾，当然也就需要有破解的方案，笔者在此探索性提出以下七点建议：

1.将“EPC+O”改成“O+EPC”

将“EPC+O”改为“O+EPC”，不仅是单纯将“Operation”做运营前置规划，而是要上升到“战略定位”与“战术协同”层面，至少在项目规划之初，要对园区所在城市及周边的市场容量和需求、资源配置与结构有充分的调研与认识；其次，要在整合与新建、动静态匹配和产业链优化与强化上作出科学判断。这样才能为EPC实践提供有价值、有方向的前瞻性指导。杜绝“昙花一现”“华而不实”的“政策盆景”现象。这里必须指出，当前园区业主方普遍存在专业领域局限性，单纯靠“设计院”来进行Operation战略判断和战术协同是远远不够的。

2.将单个园区的功能“堆砌”变为区域园区功能“互补”与“链化”

要实现这样的转变，仅靠企业自身是无能为力的，而是需要地方政府和担纲实施的地方国资集团在正确把控政策的前提下，本着优化产业链与产销供应链的意识，才能真正做到这一点，从而可极大缓解本地的园区同质化过剩现状，同时也利于解决本地不同层次流通节点“卷价格”的恶性竞争。

在参加上海D产业园的座谈会时笔者了解到，D产业园的产业功能定位已经明确集中在“进口冻品集散”上，这让笔者非常感慨。从D产业园既有布局来看，曾经历较长一段时间的多功能化到功能聚焦，再到区域功能互补的过程。从地区结构来看，它不仅形成与上海临港的功能互补，更与青浦周边的传统农产品批发市场形成互为链化，相信这一探索是极具产业价值的，所带来的区域资源整合优势也会逐渐显现，值得其他地区借鉴；在当下园区资源过剩和流通节点参差不齐、孤岛化的业态背景下，对于“平急两用”城郊大仓谋求更符合需求现状的资源与功能模式，也具有很大的研究价值。

3.摒弃“招租”式运营，回归“定制”式招商

在整个经济大环境持续向上的情况下，“一库难求”的园区招租模式，使得仓储厂房的公共化需求形势一片大好，“干改冷”“全冷链园区”“央厨工厂”等看似不可思议的业态应运而生。然而，随着经济下行周期到来，企业对资源的选择与使用会日趋谨慎，对仓储与厂房的需求也会更贴近企业长期发展需求。因此，定制化、分摊长期资源成本，会再度成为产业园区市场的主流发展方向。

实质上，对于“平急两用”城郊大仓项目而言，在功能与专业方面更要求与需求的匹配、对运营的深入性。因此，越是功能的堆砌与泛化，越不利于有专业需求的客户入驻；而对城市消费服务有苛刻要求的客户，也往往很难在“大而全”的园区里找到直观可用的空间，如果还需要更多的适应性改造，就会超出客户的成本预期。而“平急两用”必然会因库存弹性提出更多定制化需求，其“招商”压力之大就成必然。

4.找平急两用“这口锅”，要先知道做什么菜和怎么做

根据媒体公开报道，全国首批54个大城市已谋划推进了3000个左右“平急两用”设施建设项目，总投资额已突破1万亿元……尽管这些数据有源可查，却始终找不到与这一规模和园区资源相匹配的“应急物资”目录，如产品目录、供应商推荐等。至于细化分类到灾害、疫病、战争和救援的相关项目数据，就更无从查找，更不用说不同品类产品的物流标准、质量要求等等。

如前所述，“平急两用”对园区仓储的运营要求很高，需要在时间、空间矛盾中寻求统一和妥协，但这些矛盾的基础首先是明确放什么东西，要如何放？因此，在“平急两用”城郊大仓项目投建“方兴未艾”之时，急切呼吁国家层面、省地层面和相关部委，尽快出台应急物资的目录及其相关标准信息，唯有如此“平急两用”城郊大仓建设才能有的放矢。或者由行业协会和企业先行，再逐渐向法定标准上靠拢，也是非常有意义的。

5.竞争态势下，加强“运力”把控，更有利招商

“静态仓储”和“动态运力”的概念并不陌生，早年在浙江就已出现“传化陆港”模式，这种吸引城际运输车辆返程需求集散并引导散货集中，以驻车、配载和短存为主要运营模式的园区，在园区资源过剩的今天，其实是一种完全可以再现的大物流、大运营“运力服务”功能补充。由于土地资源稀缺，仓储园区设计往往要优先满足仓储空间和基础动线需求，而对运力车辆泊停和新能源车辆补给空间等配套功能的考虑明显不足。这种园区自身消化不了的功能，如果能通过规划辟出公共化的“运力”空间资源，实现车辆停泊、新能源补给、司机生活服务、车辆维保、运力配载、散货集运等功能，则可以实现“以动制静”，以运力收拢货源，为城际车辆提供返程配载的效果，其实质就是园区招商“以货募客”的突破。而“平急两用”城郊大仓也会因此实现有效的城际与城市运力转换，“平时能用、急时管用”也能真正落到实处。

6.以“区域资源整合”破“单一园区城郊大仓”伪命题

通过一个或几个类似的全功能、全产业链园区构建“城郊大仓”的设想存在明显实施困境：且不说与规模相匹配的运力功能和捉襟见肘的运营压力，单单要消化一个地区成本、业态、配套迥异的客群，就是一个超级难题。不论是冷链、干仓、央厨，还是物流和类物流运作，对实体空间资源的依赖可谓与生俱来，且差异化与成本永远是紧密关联的，因此对于“城郊大仓”这样有明确服务区域的仓储园区资源，试图以一种一类和几个综合园区完成架构，就是个伪命题。因此，应该以“区域资源整合”的方式，将一个集中区域的新旧园区仓储资源，功能化、等级化加以整合利用，充分发挥其中单体园区间的功能差异化与空间专业性。

广州广交医药保供类城郊大仓基地

以B基地、C中心和A园区为例，三者就存在客群成本选择、功能倾向差异、区位特点不同的特征，如果能形成资源整合、联合招商，就能避免彼此的客户争夺、淡化价格印象，形成功能互补和转换，若有传化模式的运力陆港空间配套，形成区域模式的城郊大仓基地，将有力支撑本地民生、保供和应急物流需求，拉动本省农产品、食品、快消与医药物资的一二三产业消化，达到事半功倍的最佳效果。

7.重视“医药物流”在园区招商中所发挥的作用

在“平急两用”城郊大仓应配置与应急医药物资相关的服务，现在园区却鲜有涉及，主要源于对医药产品及其物流的误解。首先是意识上的误解，公众和业界普遍认为“医药产品及其物流是高端的”，实际从物流角度看，药品与医疗器械等医药产成品与其他产品并无太大区别。其次是专业上的误解，误将医疗和医药本身的专业技术延伸想象到物流作业的专业性要求，而从医药产品实体看，所需的物流技术并不复杂。第三是监管上的误解，医药商品质量监管实质不是物流监管，而是产品质量与安全监管，严苛的监管条例只是将物流作为载体来评估医药商品的安全与质量，并不会对物流本身做出监管评价。

以上种种认知在行业内具有一定普遍性，当园区引入医药客户及开展药品仓储业务时，会无形中有助于提升园区运营管理的形象，特别是当园区能够吸引医药行业头部企业（TOP1～4）入驻时，园区品牌认可度更高。换一视角来看，疫情后医药流通企业因涉足民生，地位进一步提升，加之医药产品的高毛利、高税收、仓储使用周期长、对价格不敏感等因素，各地政府、园区业主等普遍对引进医药流通企业趋之若鹜。当下，如果借力“平急两用”城郊大仓开展应急医药物资运作，则是刚需性引进医药物流运营的最佳时机。同时，通过近十年来的“三医”联动、医药流通“两票制”、疫苗“一票制”以及“带量采购”等政策推动，整个医药流通行业的集中度进一步提升。如国药、上药、华润和九州通的年度主营收入规模占到整个行业的40%，这促使头部医药流通企业需要加快扩大医药第三方物流业务，甚至通过医药物流的品牌输出，来缓解太过集中的物流负担。如国药物流、上药物流等专业物流的运营与品牌输出，将成为未来这一领域发展的必然趋势。

结语

从功能定位和区域协同维度而言，“平急两用”城郊大仓相关政策的出台与实施，对于国内仓储园区产业发展具有里程碑意义。我们对于仓储园区的功能与区域协同定位开始有新的认识，不再仅仅是具有“储存、分拣与配送”职能和泛化的“节点”。在当下仓储园区市场已然过剩的情况下，对于持续推进的“平急两用”城郊大仓新项目，笔者曾经有过困惑，并通过一段时间的实地考察与思考才逐步认识到，仓储园区产业不是一个孤立、真空的存在，而是一整套庞大的产业链结构体系，从基建、设备到物流、就业等涉及方方面面。国家政策的倾斜与推动，不是单纯从基建本身出发，其带来的效应更立体、更真实。

站在行业发展角度，如何将相关政策在应用层面推行得更充分、更科学、更符合产业与市场需求，尤其是新旧仓储园区资源都能依托政策加以有效的优化整合，进一步丰富“城郊大仓”和“平急两用”在资源与功能匹配和分布上的作用，建立起区域资源的等级差异化架构；让“城郊大仓”与“平急两用”的定义和使用不只局限于新园区、单个园区，而是要成为城市服务于民生的区域多极化的园区资源，在实践层面上化解资源过剩、低水平价格竞争等矛盾，以利于整个行业进入良性循环的发展轨道，将是需要持续研究的重要课题。

———— 物流技术与应用 ————

编辑、排版：王茜

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