中国财政供养人员全景概览：规模、结构与未来趋势

以下阐述，是基于多个渠道和口径的数字，汇总起来的，所以，对数字计算的绝对值和表述，只能做为一个大概的估算看待。因为由于种种的原因，包括技术原因和制度性的原因，一般研究者能够获得的数字很有限，而且口径庞杂，标准各异。加上我们国情又异常的复杂，所以以下的论述，大家只能作为一个参考，绝对数值，还是以能见到的国家权威机构的统计数字为准。

基本概念的阐述和廓清：财政供养人数与纳入养老体系的人员区别

财政供养人数与纳入养老体系的人数在统计范围、职能定位和资金来源上存在显著差异。

统计范围不同 财政供养人数，是指由财政资金保障工资福利的公职人员，包括政府机关公务员、事业单位人员（如教师、医护人员等），以及纳入财政预算的离退休人员。截至2020年，全国财政供养人员规模达6846万人。 ‌

养老体系覆盖的人群，则主要指向60周岁及以上老年人，涵盖基本养老保险、医疗保障及养老服务等覆盖范围，截至2022年底，全国60岁以上老年人超过2.8亿。 ‌

职能定位不同 财政供养人员承担公共事务管理职能（如行政、司法、教育、医疗等），其经费来源于财政拨款；养老体系是为老年人提供社会保障和服务的综合体系，包括社会保险、医养结合、社区养老服务等。 ‌

资金来源差异 财政供养人员的薪酬，完全或部分由财政承担，而养老体系的资金 来源于基本养老保险基金、政府补贴及社会筹集等多渠道。

财政供养人员总体规模

根据多项研究估算，中国财政供养人员规模持续增长，2020年已达到约6846万人，占总人口比例从2004年的4.01%上升到2020年的4.85%。这意味着平均每百人中有近5人依靠财政供养。

到2024年，财政供养人员总数进一步增长，估计达到约5736万-8000万人。由于不同研究因口径差异 而数据有所不同，但都显示绝对数量呈上升趋势。

最新资料表明，2024年财政供养的总人数大约为7900万人。其中：

狭义公务员‌：约716-719万人（依法履行公职、纳入行政编制人员）‌。

‌参公人员‌：约1000-1200万人（包括党群、妇联、工会等团体）‌。

‌事业单位人员‌：约3500-4000万人（教育、医疗等公立机构职工）‌

而 2024年中国全国一般公共预算收入为219,702亿元，总支出为284,612亿元。 ‌简单的理解就是，全国公共预算收入的将近1/4，为供养财政人员的开支。

财政供养人员的结构三大特征

特征一离退休人员占比快速上升

财政供养人员增长的重要来源是离退休人员的增加。2020年，离退休人员已达2687万人，占财政供养人员总数的近四成。这一趋势与我国人口老龄化密切相关，对财政可持续性构成挑战。

随着机关事业单位养老保险改革，离退休负担部分转向养老保险体系，但财政仍面临在职人员养老保险缴费和职业年金的新支付压力。

特征二编外人员显著扩张

编制内外人员结构变化明显。编内人员规模相对稳定，而编外人员迅速膨胀。2004年我国编外财政供养人员约215万人，到2018年已增至442万人，增幅超过一倍。

在基层政府，这一现象尤为突出。乌蒙山区A县的案例显示，临时工数量是在职人员的1.8倍，但人均收入仅为编内人员的八分之一左右。机构改革严格控制编内人员，反而促使编外人员快速增长。

特征三基层集中与空间错配

财政供养人员主要集中在县乡两级，占地方财政供养人员的三分之二以上。以财政和税务系统为例，县区级人员分别占79%和72%。

同时存在显著的空间错配。人口净流出地区财政供养人员比例偏高，而人口净流入地区配比紧张。经济欠发达地区公共部门就业系统性偏高，导致财政资源配置与人口分布不匹配。换个简单的说法，就是说经济越发达兴旺地方的供养比例越低，反之，经济欠发达地区的供养比例反而高。

财政支出规模与负担

2024年，财政供养人员总支出约为8.5万亿-9万亿，占全国一般公共预算支出的比例，已经相当可观。

人员经费支出已成为财政重要负担。2022年人员经费占全国一般公共预算总支出的比例达到27%。（2024年不完整的统计数字显示，可能目前已经达到占一般公共预算支出比例的31%左右。当然，这个数字不太确切，因为统计口径也不一致，只能做一个参考。）总的特征已经呈现占比高、增速快、刚性强的特征。

部分县域财政状况尤为严峻，如乌蒙山区A县2023年保工资预算总支出为26.3亿元，而2022年该县一般公共预算收入仅7.02亿元，不足工资支出的三分之一。

未来发展趋势与部分政策性建议

未来财政供养人员规模可能继续增长但增速放缓，结构优化将成为重点。到2030年，财政纯供养的离退休人员，预计将达到2500万人以上，老龄化压力进一步凸显。（这个数字很容易引起人们的误解，要做一点点说明。首先，这是一个预估数字，第二，一定要区分开纯财政供养人数和纳入中国劳保体系的人数，不是一回事儿。）

区域不平衡问题可能持续，人口流动与编制刚性之间的矛盾，需要创新解决方式。经济欠发达地区，对财政供养的依赖度可能进一步增加。

政策变动趋势与调整方向

第一，结构优化重于总量控制。改革应注重编制管理的动态调整，根据人口流动情况差异化配置资源，避免简单“一刀切”。

第二，规范编外人员管理。明确聘用标准和管理部门，推动劳务派遣、政府购买服务等多元用工方式，防止编外人员无序扩张。

第三，推进财政体制改革。理顺基层财权与事权关系，严格落实费随事转，减轻县级财政负担。

第四，提升行政效率。通过数字化政府建设和业务流程优化，在维持服务质量的同时控制人员规模增长。

初步结论

中国财政供养人员面临的核心问题，是结构而非总量。

编外人员膨胀、离退休人员占比上升以及空间配置错配是三大挑战。未来改革应注重制度优化和区域协调，构建与财政可持续性相适应的公共部门人力资源配置体系。

财政供养问题的根本出路，在于促进经济高质量发展，扩大财政收入基础，同时通过制度创新提升公共部门运行效率，实现“节用”与“惠民”的平衡。

远期的改革方向，应该是进行根本性的制度变革，向小政府、大社会逐渐演变，把相当一部分各级政府过于庞杂的治理和管理职能，逐渐的交给社会自治。只有这个制度性的改革方向，才能彻底改变目前这种财政供养包袱过重，接近无力承担的被动格局，我国财政供养人数，才会发生实质性的变化。