重新审视社会保障问题的核心｜宏观经济

文/中国金融四十人论坛（CF40）学术委员会主席、中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉

当前养老保险再次成为重点关注问题。首先需要清楚，影响社保可持续性的三大因素为人口、劳动力市场与劳动生产率，分解来看，老龄化与高龄化趋势不可逆转，劳动力市场存在结构性就业矛盾、非正规化趋势、岗位破坏与人工智能冲击。但是，人工智能同时提升了劳动生产率的增长潜力，未来要完善社会保障，并不缺物质财富，而是缺少制度安排。

现在养老保险再次成为重点关注问题，固然有老龄化加剧、经济增长减速、企业遭遇困难等原因，这些既是全球问题也有中国表现，尤其是中国的老龄化、少子化导致抚养比明显上升，因此产生了“精算忧虑”，就是说一算账大家就预期要出现养老赤字。另外，最高人民法院的《司法解释二》进一步强化了社保缴纳问题，其更加倾向于保护缴纳社保，更加严格地限制不缴社保的任何协议，一些人担心这会成为压倒小微企业的最后一根稻草。关于社保问题，不只是企业，政府、老百姓、学者都反复陷入这种担心的循环，问题的关键是如何把循环打破。

影响社保可持续性的三大因素

第一个是人口因素。主要表现是老龄化率迅速提升。按照中国人口与发展中心预测，2032年我国65岁以上人口占比将超过21%，按国际定义即为重度老龄化社会。届时中国的老龄化程度很深，但人均收入仍然处在高收入国家行列的较低水平上。比如我国人均收入从今年或明年开始将超过1.4万美元，到2032年距离成为中等发达国家还有一点距离，但老龄化率已经相当高了。

更重要的是高龄化问题。今年65岁以上人口在60岁以上人口中的占比还不到70%，到2035年将达到76%，到2040年将超过80%。这意味着想要延迟退休年龄也不是没有极限的，未富先老仍将是一个重要国情。人口老龄化不可逆转，几乎无法阻挡，同时人均收入水平的提高却有可能受到干扰，老龄化本身和社会养老保障制度都可能是干扰因素。

第二个是劳动力市场因素。此类因素主要体现在四个方面。

一是中国结构性就业矛盾表现越来越突出，主要是“一老一小”问题。一方面 ，青年失业率高，最新数据显示，7月不含在校生的16-24岁青年失业率升至17.8%。另一方面，临近退休和未来延迟退休的人群也面临较大的就业困难，他 们的就业困难不表现为很高的失业率，但会表现为退出劳动力市场，降低劳动参与率。

二是就业非正规化。新就业形态、灵活就业具有趋势性，几乎无法遏止，这类就业模式带有一定的非正规化特征，其中最重要的是社保覆盖率低。

三是岗位破坏显性化。过去创造的岗位绝大部分被转化为净增就业，现在创造出的岗位有越来越大的部分被破坏掉了，尽管净增总量仍然较大，但创造的岗位与净增的岗位之间数量差距扩大了。

四是人工智能迅速发展和广泛应用是不可阻挡的，如果应对不当，可能在结构性就业矛盾基础上产生加倍的影响。应对策略的当务之急之一，则是缩小两大社保制度的差距。目前，职工养老保险与居民养老保险的给付水平之比虽然下降，但绝对数量差仍在迅速提高，政策应加快缩小这个差距。

第三个是劳动生产率因素。在人工智能发展下，我们应该有一个确定的预期——劳动生产率提高潜力是无限的。撇开人工智能因素，即使按照GDP潜在增长率预测来推算，到2035年之前，计算出的“赡养生产率”——作为缴费主体的20-62岁人群所对应的GDP，年均增速为5.55%，明显高于按同一口 径 计算的老年抚养比增长速度（4.90%）。

这意味着随着劳动生产率提高，社会赡养老年人的能力可以做到水涨船高。我们应该对人工智能的发展有基本估计。虽然现在有对于人工智能发展泡沫的担忧，但总体而言，人工智能应用一定会在基准的劳动生产率提升之上带来额外的提高幅度。可见，我们在未来并不缺少物质财富，只是需要做出合理的制度安排。

旨在分享生产率的制度安排

目前的社会保障制度安排还不足以使生产率的提高得到充分分享，进而解决我们面对的问题，特别是养老问题。所以需要优化制度安排尤其是推进养老保障制度改革。

未来蛋糕必然会做得更大。根据Epoch AI智库的估算，在不同工作任务被人工智能自动化的假设下，经济增长速度均可以达到高于以往的水平，这意味着生产率提高的预期得到普遍认可。如果这个预期是可靠的，就为养老保障制度的代际转移和社会共济性质创造了足够坚实的基础，而且这个基础的坚固性是前所未有的。过去我们一直认为，由于老年抚养比显著提高，现收现付性质的养老保障制度未来不可持续。现在看，如果劳动生产率提高速度大大快于老年抚养比提高速度，过去的那种担忧就可以消除了。或者说，反反复复出现的“精算恐慌”越来越没有必要。

然而，这并不是说我们无需有所作为。

一方面，要努力提高就业的正规化水平。目前非单位就业（包括私营经济就业、个体就业和未被单位视为正式雇用的人员）已经占到城镇就业的60%以上，约3.1亿人。虽然不能简单说这是非正规就业，但其非正规程度一定高于单位就业。

一般估计的新就业形态有8400万人，除此之外还有2亿灵活就业人员，这些群体仍处在现行社会保障制度的盲区。如果不能解决这个问题，就无法保证社会保障充分覆盖，无法实现对这部分群体退休后生活的保障功能。如果第一支柱达不到充分覆盖，第二支柱、第三支柱就没有意义，因为第一支柱是社会共济的、累进的，而第二支柱、第三支柱实际上是累退的。没有第一支柱的人，不会考虑第二支柱、第三支柱。所以我们的目标应该放在主要的第一支柱上。

另一方面，警惕收入差距出现新的扩大因素。从2008、2009年之后，特别是党的十八大以来，我国收入分配有所改善，特别是打赢了脱贫攻坚战，城乡收入差距缩小尤其明显。并且，城乡收入差距目前还在继续下降，但全国基尼系数在2015年降到最低点后就停止下降，徘徊在0.465-0.466左右。

过去整体收入差距在很大程度上是城乡收入差距造成的，现在城乡收入差距还在缩小，但总体差距不再缩小，意味着一定另有原因趋于扩大整体收入差距。从分城乡的帕尔马指数（跟基尼系数一样都是反映收入差距的指标）来看，城镇收入差距扩大因素非常明显，成为基尼系数居高不下的主要原因，预期未来还会加剧。加上就业非正规化、农民工出现的逆向流动、人工智能造成的新冲击，所有这些因素都可能使收入差距有所扩大。社会保障的再分配功能，通常是从初次分配中派生出来的，如果初次分配状况恶化，对再分配的要求会更高，如果再分配能力同时弱化，就出现了我们应该担心的情景。

一个简洁的总结

社会保障问题涉及社会经济民生，研究的主要关注点现在看不应是账户问题或精算问题，这些问题是非基础性、派生的问题。在进行战略思考、顶层设计和政策制定时，要始终保持的关注点是第一支柱。第一支柱是根本，没有第一支柱，第二支柱、第三支柱没有独立运行的可能性。在城镇就业的60%以上都具有非正规性的情况下，第二支柱、第三支柱的作用很有限。

解决问题的出路仍然是劳动生产率的提高。正如凯恩斯1930年在《我们子孙后代的经济可能性》所预言的，劳动生产率会以数倍的幅度提高。虽然现在还没有实现一周只工作15小时，但劳动生产率确实达到了他的预期。这意味着人工智能所背书的劳动生产率提高，如今真的成为我们子孙后代的经济可能性。

鉴于这个金饭碗不是我们的子孙们自己制造的，也不是天上掉下来的，我们应该与下一代有一个契约，只要这个契约有真实依据——劳动生产率的提高，那么它就不是寅吃卯粮，也不是民粹主义。在这个意义上，现收现付制度是合理的，是实现代际转移、代际分摊、代际分享的制度基础。

人工智能生产率提高后，必须得到分享，而这种分享不会是自然而然发生的。过去人们常常讨论的“索洛悖论”，讲的就是技术创造和应用在企业之间、地区之间、行业之间是不平衡的，结果只能提高局部生产率，全社会生产率不会自然而然提高，提高了的生产率也不可能在全社会自动得到均等分享，因此必须靠制度安排来解决。我们的基本养老制度，撇开技术细节，核心是应该有助于分享现在和未来的生产率提高。

基于以上分析，提出两点研究建议，希望学界和政策研究界进一步研究关注。

第一，建立普惠性社会保障体系。按照人工智能时代对普惠性社会保障提出的更高需求，可以借鉴一些广为讨论过的制度形式。一是把最低工资制度改造为“生活工资制度”，即按照社会必要的生活标准，保证就业者的基本收入。二是考虑“无条件全民基本收入”的做法，以应对人工智能对工作的长期、根本性替代。三是无关缴费、无需身份识别的全民养老金制度。当然，任何制度形式都不能全盘照搬，但其中一些理念，完全可以融入既有的安排形式中。

在中国目前的制度框架内，城乡居民养老保险虽然有很多不尽如人意的方面，但也有天生的优越之处：一是由中央政府直接推动建立和管理；二是极低的缴费门槛和要求；三是几乎不需要识别即实现全面覆盖，也就是农村60岁以上人口基本覆盖。这些普惠特点值得发扬光大，应该顺势而为把目前的城乡居民基本养老保险制度完善成社会养老金。

中国需要一个社会养老金制度，任何国家最终都要靠这样的制度才能实现应保尽保。特别是在人工智能时代，在相当程度上制度已经识别不出来谁是懒汉、谁不是懒汉；谁的人力资本决策做对了，谁做错了，所以普惠是最好的选择。这就需要诸如生活工资、无条件基本收入，以及不缴费、不识别身份的社会养老金。

第二，重新思考名义账户制。世界银行曾向中国推荐名义账户制，站在现在的立场上看，他们建议的名义账户制值得重新思考，其中可以借鉴的理念和做法就是“记账”。缴费被记录下来，但不必做实。如今做实既没有可行性，也没有必要。过去我们常说子孙比我们聪明，现在还应该说子孙比我们有钱，因此基本养老保险应该保持现收现付，把这个制度留给后代是没有问题的。

但是确实需要记账，记账一是可以解决退休年龄调整的制度化问题，二是可以解决收支结余水平制度化问题——我们不能一厢情愿地认为减支增收就是好事、结余就是好事。实现制度化，就意味着提高现收现付制缴费的积极性和预期的稳定性。

我多次讲到，不仅中国的老年人不敢消费，其实劳动年龄人口也不敢消费，因为后者面临一个所谓“现收现付悖论”，他们要缴费，要赡养家里的老年人，还要给自己进行预防性储蓄。如果用名义账户制良好解决预期问题，这个悖论就可以被打破。

文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。

来源丨中国金融四十人论坛

编辑丨周茗一

责编丨兰银帆

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