孙君：一宅两院与农宅改革之路——租赁、合作、入股的制度再造

一宅两院与农宅改革之路——租赁、合作、入股的制度再造

● 文 / 孙君

农村宅基地，涵盖房屋、院子与周边的农田，其院子面积是房屋的三倍。房屋是生活，院子是产业，周边农田是国家赋予的生活保障。

农村宅基地很是复杂，买卖与租赁其形式千变万化，有历史问题，有政策变化，有市场需求。“一宅两院”是老百姓一听就懂的说法，它代表了租赁、合作、入股三种形式的可能性，核心是盘活农户闲置资产，我们冠以一个特有的名词“农宅置业”。这里有三个前提：一是农户居住同时多余的房间及一户一宅之外的农宅；二是禁止买卖；三是期限20年，且不能改变宅基地性质。

农宅改革以“一宅两院”“一宅两户”“一宅两门”为表现形式，其市场运营必须具有流通性，确保使用权合规合法与合情合理。农宅由原有生活与生产转变市民居住要求，功能会发生改变，如物业管理、社会活动、疗康养条件、购销退租、房屋与人身保险等。原有农民生活保障与生存需求达成市场产品要求，要有流通性、标准化与市场化。农道在近二十年的探索与试错下，有了自己的体系。产品包括乡宅、乡宿、乡厨、乡村房地产、村奢酒店、民宿、农宅等标准化形态。其中，安徽岳西县石关乡“一宅两院”的探索引起社会广泛关注。

我们的目的很明确：原有的法规与制度落后于市场，不能实事求是，造成资源极大浪费。如今，城市对闲置房屋有需求，农村闲置房屋却无法盘活。如何盘活资源，如何联农带村，仅仅空谈无法解决问题，需要探索与创新。探索与创新的核心是对原有制度与法规进行改革，而非空谈“合规合法”——过分强调“合规合法”，严格来说是躺平，是不作为。未来的房地产主体一定是村集体，未来的房地产一定以农村为主体，未来的农村宅基地一定比城市房地产更有价值。

一、问题的提出

“一户一宅”写进了法律，也写进了乡愁。随着人口流动与代际更替，大量合法取得的农宅在事实上处于闲置状态，既造成资源浪费，也抑制了乡村振兴中的要素回流。中央提出“放活使用权”“守住所有权”，核心在于在“非买卖”前提下找到合情合理又合规合法的通道，把沉睡资产变成可流动、可收益、可收回、可监管、可利用的“五可”要素。

优势：不需要用地指标，不需要征地、拆迁与补偿，不需要招拍挂，不需要新建土地指标，不需要环评；主体清晰，鸡犬相闻与小院菜园并存，户户皆成“小别墅”；合规合法又合情合理，关键是利润率可达25%，产品涵盖乡宿乡宅、乡厨集群、乡宅置业、新村民社区、村奢酒店等。

农道经过多地试点，租赁、合作、入股三种模式已现雏形，更多体现为合情合理，但在合规合法层面仍停留在法制理论阶段。且三种模式的各自内涵、边界与期限仍缺少统一制度规范。本文尝试在理论层面给出一份可复制的“说明书”。

二、理论起点：三权分置与双层委托

宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”是特殊时代的产物，在盘根错节的矛盾中撕开了一个口子，为农宅置业提供了最基本的产权结构。可细分为“双层委托”：

1. 农户作为资格权人，把使用权委托给市场或集体；

2. 集体作为所有权人，把所有权中的占有、收益、处分三项权能再委托给可获利的市场或政府平台。

双层委托使得“流转而不买卖”成为可能：资格权始终在农户手中，所有权始终在集体手中，真正流动的只是使用权的时间切片。

三、通道一：租赁——“1+20”时间单元

1. 规则设计

- 第一年设为“建设豁免期”，免租金但计入总期限，允许承租人进行必要改造，期满后自动进入20年使用期。

- 20年封顶既符合《民法典》租赁期限规定，也便于金融机构做现金流测算。

- 优势是合规合法与合情合理，目前是市场经济中最多的一种交易。

- 缺点是交易主体不清晰，有个人租赁，合作建房。也有通过村集体，也有通过政府部门，因为目前政府部门政策有多部门管理，国土、建设与农业部门，还有村集体与农户私人租赁，形成农村宅基地市场潜在乱象。

2. 合情合理

- 农户保留资格权，可随时以“拆迁自住”为由收回，但须退还未到期的租金并补偿已投入的不可拆除资产残值，形成“可进可退”的心理契约。

- 承租人获得稳定预期，可将装修、设备等重资产按20年折旧，避免“年年涨价、年年搬家”的乡村租赁乱象。

3. 合规合法性

- 合同在乡镇农经站备案，租金纳入“农道e游”数字化平台，由银行监管账户划付，防止“阴阳合同”。

- 房屋用途限制在乡村新产业、新业态范围，并设置财产与租客保险的安全底线，与“大棚房”问题彻底切割。

四、通道二：合作——“1+20+20”双周期

1. 规则设计

- 第一个20年期满叫合法。农户拥有“自愿优选续签权”叫合情，即在市场同等报价下可优先与原合作方再续20年，也可选择退出或另寻合作方。

- 若农户退出，合作方投入的可移动资产归其所有，不可移动部分按折旧后净值由农户回购或双方协商转让给下一位合作方。

2. 合情合理

- “合作”区别于“租赁”的核心在于收益共享、风险共担。合作方往往投入较大规模改造，甚至新建，因而需要更长的回收周期与投资回报。

- 双周期设计既回应了合作方的投资焦虑，也保留了农户对未来土地增值的分享权。

3. 合规合法

- 合作合同需明确房屋产权仍归农户，合作方取得的是使用权与收益权，避免滑向变相买卖。

- 合同到期后的“自愿优选续签”通过乡镇交易平台公开竞价，防止暗箱操作。

五、通道三：入股——集体收储后的“1+20+20+M”分段续签

1. 招商引资

- 农户将闲置农宅（含宅基地）交回集体，集体按评估价给予一次性货币补偿或股权凭证，土地性质同步转为“集体经营性建设用地”——此时已不再是农户宅基地，其属性已改变。

- 集体再以“1年建设+20年运营+20年延展+M年再谈判”模式统一对外出租或与资本合作，属于宅基地收储转为村集体用地，其性质仍然是宅基地，可用于产业与招商引资。

- M年的设定为“弹性期”，根据产业生命周期（如制造业、工业园区、疗休养产业）、土地政策变化再议，可设为5年、10年或20年，上限一般不超过40～60年，确保与国有土地出让年限大体衔接。

2. 合情合理

- 农户一次性获得财产性收入，又保留资格权“期权”——未来若回村居住，可在集体新增宅基地指标中优先申请，只要村集体提前做好占补平衡即可。

- 集体通过统一收储、统一规划、统一招商，克服“单家独院”引入资本时规模不足、配套缺位的弊端。

3. 合规合法性

- 集体收储环节必须经村民会议三分之二以上成员同意，评估机构由县农业农村局监督，防止内部人控制。

- 土地性质转为集体经营性建设用地后，严格按照《土地管理法》第六十三条规定入市，收益分配方案在村务公开栏季度公示，接受审计。

六、三种模式的比较与衔接

从“农户—集体—市场”三元关系看：

- 租赁是农户直接对接市场，集体只做服务；

- 合作是农户与市场结成伙伴关系，集体做背书；

- 入股是农户退出直接经营，集体成为市场主体，再对接外部资本。

三种模式可在同一村域并存，形成“梯度盘活”：

1. 位置好、改造需求小的闲置房——租赁，一般可做乡宿与民宿；

2. 位置一般、需整体改造的成片区——合作，可做疗康养与农文旅；

3. 位置偏远、农户无意自管的房屋——入股收储，可做产业与乡村二代地产。

村集体可建立“村投公司”式台账，动态掌握闲置房源、合同期限、收益分配，实现滚动开发。

七、风险对冲与配套制度

1. 使用权调节制：由村投公司设立多余农宅调节机制，一旦农户在合同期内因特殊原因需收回自住，需支付违约金，再由村投公司负责协调调剂。

2. 收益调节金：集体收储后产生的超额收益，按千分之三比例反哺村庄公共设施与低收入农户，通过“e游”数字化平台直接分配。

3. 数字监管：宅基地使用权流转合同全部纳入村集体数字化平台，合同、租金、分红实时上线，任何人不可篡改。

4. 农村的土地属村集体，农宅归农户，产权清晰，主体明确。权限千万不要超越村委会，避免国土、农业与规划“三不管”，将简单问题复杂化——自古“清官难断家务事”。

八、神仙般的政策

2025年3月14日，全国人大常委会委员长赵乐际宣布，依法终止审议农村宅基地制度改革试点授权决定草案。

为什么会终止？问题太多，疑虑太多，管理部门太多，最后谁也不管。看看：农村宅基地使用权由县级以上人民政府自然资源主管部门、乡镇人民政府及村集体经济组织共同管理，其中县级部门负责审批与确权，乡镇政府负责日常监督，村集体负责分配与调整。主管部门，负责审批与确权，日常监督，等主体责任不明确。

农村宅基地的决策机制涉及村民三分之二多数原则，转让行为必须事先征得村委会或村集体经济组织书面同意，严禁私下交易。主要依据《土地管理法》等法律规定。2025年中央一号文件又一次强调“三不得”原则，即非集体成员不得取得宅基地、不得强制农民退地、村集体不得违规分配宅基地，但未直接规定村民三分之二多数作为宅基地决策的法定程序。

依据2025年《土地管理法》，土地属村农民集体所有，由村集体经济组织或村委会代行管理权。重大事项如土地承包、征地补偿分配须经村民会议或代表会议三分之二以上成员同意，司法实践强化程序刚性。

看看以上的文件与法规就知道农村根本没有一套完整的房屋产权制度，又突破村民自治，法制又难以执行，所以谁也说了不算。路漫漫其修远兮，文件与法规真是神仙打架，玉皇无奈。

九、一宅两院与背景

北京绿十字·农道联众在近二十年的乡村建设中，一直在探索农村宅基地的改革与探索。一宅两院不是凭空出现，最早出现2008年四川“汶川520大地震”，在德阳市秦家坎村推进“一房两建”渐渐式建房，后到2013年“雅安大地震”，雅安县雪山村重建，因为安居点坡度太大，于是出现了“一房两用”。在同一地区因为移民新安置区新建“戴维村”，为了解决生存问题，在建房时设计“一宅两居”，一屋农户生活，二层游客居住。2015年在安徽巢湖三瓜公社原本想推出“乡村游居”一体的“一宅多用”商业模式，可惜没有实现，2018年在合肥小岭南继续努力，又因条件不成熟。2019年湖北郧西沙沟村，实施一宅两户、一宅两院与一宅两门的乡宿、乡宿贷、乡厨、乡厕与乡村数字化，同年湖北房县西关老街引入宋庄画家，完成一宅一证，从宅基地到70年大产权的探索。

2022年与2024年前后，在安徽农道率先在安徽马鞍山百峰村与安庆马畈村多地推出了“一宅两院”探索，最终在岳阳得以实现，并且在租赁、物业、模式与农文旅方面做出了完整的租赁与运营模式的探索，并且得到了安徽省委省政府认同，快速得到推广，也引起了全国关注。2023年北京绿十字·农道联众完成《农村宅基地改革六种模式》改革基本理论体系，同时完成“五乡一平台”产品体系，即乡宿、乡厨、乡宅、乡游、乡学与乡村数字化平台，即标准化与产品化，具有了使用权的市场流通功能。

“五乡一平台”与市场资本投资民宿与农文旅最大的区别，就是谁是主体？“一宅两院”显然农民是主体，来人加双筷子，不来人自己过日子。所谓主体就是谁给谁打工的问题。乡宿是城市人给农民打工，民宿是农民给城市人打工。

十、总结

农宅不是一般商品，它承载着居住保障、情感记忆与乡土文化。租赁、合作、入股三把钥匙之所以能打开闲置农宅的大门，关键还是需要先合情合理再合规合法，农村闲置，市场有巨大需求，问题还是出在政策与管理，目前是多部门监管，多部门政策，出了问题谁也说了不算。

当下，有盘根错节的特殊时代，安徽农道推出“一宅两院”，以最简单的方法，在于它们都把“人”置于制度的中心：让农户安心、让资本放心、让租赁者宽心。只要守住“不买卖”的底线，把期限、用途、收益、退出讲清楚，再辅以公开透明的程序，闲置农宅转变为农宅置业，就能在“一户一宅”的合规合法的约束下焕发新生，成为乡村振兴中最富温度也最具活力的创新与探索。

（2025年7月26日于北京）