卢锋：将部分公共资源从扩大供给转向支持民生消费，“十五五”期间提升消费率5-10个百分点

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（来源：万博新经济观察）

卢锋：“十五五”期间应提升消费率5-10个百分点

8月23日，北大国发院举办了承泽商学第40期暨EMBA论坛第105期，主题为“展望‘十五五’：中国经济的关键点与突破点”。会上，北大国发院校友学院发展基金讲席教授卢锋发表了题为《“供强需弱”与消费短板——从公共资源配置方式角度探讨》的主旨演讲。

卢锋谈道，我国经济供给侧能力实现阶段性跃升，生产力质量与供给侧实力在多方面超前于当前发展阶段，赶超目标逐步落地、趋势难挡。当前总供求关系中需求不足为主要矛盾，具体呈现“总需求不足—内需不足—消费偏弱—居民消费偏弱—服务消费偏弱”的五层特征，短期周期性因素、政策制约、收入分配与制度改革及公共资源“赶超型”配置，是矛盾产生的四个根源。

针对“供强需弱”现状，卢锋提出需优化公共资源“赶超型”配置，因其长期侧重投资与供给端，虽推动赶超却伴随消费不足，且传统“增投资、去产能、扩出口”调节机制空间收窄。他建议“十五五”将提振消费列为战略目标，提升消费率5-10个百分点，通过调整公共资源配置、推进公共服务均等化、深化财税与城乡领域改革，推动经济转向“供需同强”，为2035年初步现代化奠定基础。

需求侧五组关系

卢锋指出，尽管近年来经历多重冲击，我国经济在重要产业技术转型升级方面取得突破性进展，整体生产力水平与供给侧能力实现阶段性跃升，基础设施和传统工业巩固原有优势，一系列先进与新兴领域也取得新的突破，国际竞争力与贸易结构也显著提升。生产力质量与供给侧实力在许多方面已超过经济总量和人均水平所对应的相对发展阶段。

“这表明新中国几代人持续奋斗所追求的赶超目标正逐步成为现实，赶超路径已基本清晰，未来赶超趋势的展开难以阻挡。”他谈道，这一新变化是观察未来经济走势与政策选择的重要背景。

谈及当前的供需关系，卢锋指出，总供求关系中需求不足是主要矛盾，也是近年来供求关系的典型事实。供给增强的同时，需求相对不足，尤其是最终消费持续偏弱，表现为以下5个特征：

一是在总供求关系中，总需求不足是主要矛盾。表现为一般物价水平总体低迷、经济景气度不高，增长实现更多依赖需求扩张。

二是总需求关系中，内需不足是主要矛盾。近年来外需增长对总需求的拉动率和贡献率大幅上升，反映出总需求偏弱主要源于内需不足。“十四五”前四年，外需拉动GDP年均增长0.77个百分点，远高于“十三五”期间年均0.08个百分点；同期外需对GDP增长的贡献率年均达13.17%，也显著高于“十三五”时期的5.24%。

三是在内需的投资与消费之间，消费偏弱是主要矛盾。近年来，两者均经历较大波动与明显减速，但消费不足问题更为突出。从三大部门看，当前投资走弱主要受房地产政策调整影响，而消费偏弱除受楼市影响外，还与收入分配和公共资源配置机制相关。从国际比较看，我国消费率大幅低于国际平均水平，而投资率则显著偏高。消费率持续走低使矛盾进一步凸显。此外，政策调控在应对投资不足与消费偏弱方面，存在工具与经验的不对称性。

四是在总消费内部，居民消费偏弱是主要矛盾，这一点在长期和近期均有体现。根据世界银行数据，2023年我国居民消费率较G20其他国家平均水平低18个百分点，2010年差距最大时，居民消费率相差24.2个百分点。

五是在居民商品与服务消费中，服务消费偏弱更为明显，构成主要矛盾。教育、医疗、住房等服务消费问题，与基本公共服务均等化进程滞后有关。有研究显示，2018-2019年我国居民最终消费中的商品支出占比水平与美欧日等发达经济体没有很大差别，但服务消费占比水平与发达国家存在12-20个百分点差异。

基于上述5个矛盾关系，卢锋分析认为，产生系统性矛盾的根源有四个方面：一是短期和周期性因素，如疫情的持续影响与房地产市场的深度调整；二是不同领域管理政策对市场选择空间与有效供给的制约；三是收入差距扩大及公共财政、户籍制度改革；四是我国公共资源“赶超型”配置方式的深层影响。

对配置方式进行优化

何为公共资源配置方式视角？卢锋指出，我国公共部门掌握较大规模经济资源，与实现赶超目标相一致，其配置长期侧重于投资与发展，推动科技与生产力进步，而用于民生与居民消费的比例相对较小。在市场经济环境下，这种赶超型配置方式容易伴随最终消费偏弱的问题，通常需借助增加投资、去产能、扩大出口等调控手段以维持宏观供求平衡。

他谈到，一方面，赶超提速与供给增强，使消费相对偏弱的问题突出；另一方面，上述三类调控手段面临空间收窄与实施难度加大的限制。为实现供求匹配的高质量增长，有必要对赶超型公共资源配置方式进行优化调整。

从公共资源配置角度分析，卢锋认为以下几点可供参考：

第一，考察国家对资源配置与调控，不能仅看狭义或广义财政数据，而应扩展到整个公共部门，其资源配置方式对经济增长与结构影响重大。

第二，根据近年数据估算，公共资源中较大比例主要用于各类投资，包括重置投资、扩大再生产、提升科技与产业体系能力，以持续推进赶超目标。

尽管公共资源中用于民生转移支付的部分呈趋势性上升，但投入重心仍持续偏向生产与供给端。这种侧重投资和供给的配置方式，在市场经济体制确立、民营投资能力增强和公共部门投资效率提升的背景下，会内生过剩与消费不足的压力。

第三，过去二十多年，消费增长常态性偏弱、消费率持续偏低。三类调节机制在缓解供求矛盾、实现增长方面发挥了重要作用，最主要的是通过追加投资弥补内需不足、维持供求大致平衡。

投资同时具备供给追赶和需求平衡的双重功能，但作为“过渡性需求”也有其局限：投资完成后即形成供给能力，在最终消费持续偏弱的背景下，会加剧供大于求，且投资效率越高，越可能加深供求矛盾。从平衡角度看，追加投资是应对消费偏弱与维持平衡的表现形式。去产能和扩出口也在实际中缓解了部分供求矛盾，因而“增投资、去产能、扩出口”成为长期以来宏观调控的主线。

第四，当前经济持续呈现“供强需弱”、宏观景气度偏低，以及外部经贸环境变化，使早先的三类调节机制作用受限：大规模有效投资受资本回报率持续走低制约，外部环境变化及WTO对华贸易救济创新高，意味着通过扩大出口缓解消费偏弱矛盾的空间正趋势性收窄。

“十五五”要提升消费率5-10个百分点

“新形势要求必须创新思路寻求突破。”谈及改革与调整的新机遇，卢锋指出，供给增强与消费偏弱的局面，为通过制度创新与结构调整推动经济发展迈上新台阶提供了现实契机。实现科技与生产力赶超方面的实质性进展，使我国首次具备条件将部分公共资源从扩大供给有序转向支持民生消费。这不仅不会拖累后续供给侧赶超，反而有助于统筹内外平衡、推进共同富裕、提升国内大循环、建设统一大市场等多重目标，使供给侧赶超进程更稳健、更有序推进。

“新形势下改革调整的选择边界发生显著变化，一些过去难推进、难平衡、无法改革的领域，客观上已成为可改、应改、亟须推进的议程。”卢锋称。

与此同时，他也指出，需求不足与消费偏弱不仅是短期或周期性问题，更具有全局性、结构性与体制性特征。“十五五”时期有必要在持续聚焦创新驱动和提质增效的同时，将大力提振消费列为战略目标之一加以规划。通过一至两个五年规划期的努力，综合施策，将我国长期偏低的消费率提升5–10个百分点，推动经济增长从“供强需弱”转向“供需同强”，在巩固制造业大国地位的同时，逐步构建规模超大、与供给能力合理匹配的消费大国。

对于提振消费的改革议题，卢锋认为应着重从四个方面入手。

一、逐步适度调整公共资源侧重于供给端的配置方式，提振最终消费、扩大内需、促进供求平衡。更有效激励市场主体创新，持续推动科技与产业供给侧追赶；优化地方政府考核机制，从偏重招商引资转向供给与消费、生产与民生并重；调整公共资源支出结构，提高民生支出比例，实质性提升居民消费、改善供求平衡。

二、推动公共服务均等化与可及性实现新突破，带动相关领域系统性改革：扩大中央财政事权范围，提升农民工等新市民在保障性住房、教育、医疗、社保和养老等方面的公共服务水平；较大幅度提高城乡居民基本养老金标准，“十五五”期间争取达到企业职工平均退休金的1/5；适当提高城乡低保标准，“十五五”达到职工平均退休收入的1/4。

三、推动现代财政税收体制改革取得新突破，完善经济治理基本制度架构：在2018年中央与地方共同事权改革基础上继续拓展，提高中央对具有普遍外溢性公共服务支出的分担比例；进一步推进税制结构调整，优化激励、扩大地方税源；在户籍与农地改革基础上，积极稳妥推进房地产税试点与立法进程。

四、在户籍、农地、小产权房等领域推动改革突破，健全城乡融合发展的制度条件：加快推进酝酿已久的户籍制度改革，消除城乡二元壁垒对消费的抑制；探索宅基地“同地同权”改革新路径，研究小产权房通过补缴税费有序合法化的可行方式，增强农村居民财产性收入，并扩大地方推进公共服务均等化的财政调节能力。

卢锋总结道，为实现赶超国际先进水平的目标，我国公共资源配置长期优先投资于供给端，取得巨大成就。但在赶超目标取得显著进展的背景下，最终消费偏弱已成为制约增长的关键因素。

而新形势为优化公共资源配置提供新机遇：应在保持必要投资力度、支持供给侧追赶与制造业强国建设的同时，增加民生支出，大力提振消费，构建规模超大且与供给能力合理匹配的国内消费市场，为实现2035年初步现代化目标创造必要条件。■