法学∣李政洋：过程论视角下行政检查的体系定位与控制路径

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作者：李政洋

作者单位：中国政法大学法学院

责任编辑：郭海清

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【内容摘要】　行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵，限于“行政上微小的缺点”，且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵（属实体瑕疵）。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制，分别为补正制度与理由之替换，二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换：前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国，补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前，一旦进入诉讼阶段，补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”，适用理由之替换将面临三项限制：用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集；不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序；不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。

【内容摘要】 在行政监管体系中，行政检查发挥了重要的监督预防作用，但实践中各种乱检查导致其应然功能异化。相关立法存在概念内核弱化、外延形态泛化、监督范围扩张、检查权设定冲突、类型划分不一等问题，反映出行政检查认识论构建之不足。作为一种“制度”而非“手段”，行政检查无法被简化为单一行为类型，而是一个包含计划、实施、处理等内容的行政过程，应作为相对独立的监管环节发挥预防性监督作用。此一角色定位，不仅具有实定法上的权力独立性基础，也是预防性法治和服务型监管的内在要求，还能缓解行政处罚的功能负担，提高相对人在行政监管中的参与性和主动性。为防止该功能异变，应从权力、目的、程序、权利四个维度加强对行政检查的控制，明确行政检查权的设定及其边界，将预防性目的控制贯穿行政检查全过程，强化计划性约束和拓展随机检查适用范围，建立独立的检查决定体系，同时赋予相对人更多的程序性权利，并将行政检查作为独立的行为标的纳入救济范围。

【关键词】 行政检查 行政行为 行政过程 预防性监管 服务型监管

2024年12月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》(国办发〔2024〕54号)，强调行政检查是行政执法主体履行行政管理职责的重要方式，对引导规范企业合法经营、预防纠正违法行为具有重要作用。行政检查，又称行政监督检查、行政检查监督、行政监督，在我国行政法学上的主流定义是，行政机关对行政相对人遵守法律法规规章等情况进行单方面了解的活动。在深化“放管服”改革与优化营商环境的政策背景下，行政检查作为行政监管重要措施，其所承载的预防性监管目标愈加凸显。然而，政策目标与实践效果之间仍存显著张力，重复检查、任性检查、运动式检查、逐利性检查等现象屡禁不止，从根本上暴露出我国行政检查面临功能异化的困境——既未充分实现风险预防的现代监管目标，亦未摆脱传统处罚中心主义的高权监管色彩。在制度规范层面，目前我国尚未制定专门的法律，各领域的单行法只是设专章对“监督检查”作了分散式规定。1999年国务院批准的特别行政法规—《控制对企业进行经济检查的规定》，不仅内容粗疏而且已基本处于搁浅状态。《关于严格规范涉企行政检查的意见》(国办发〔2024〕54号)因规范位阶较低只能发挥政策约束力，在统一现行央地行政检查立法规范上力有不逮，难以取得像行政处罚法、行政许可法、行政强制法一般的规范效果。相比之下，韩国已经制定了《行政调查基本法》。

理论供给不足直接制约着制度优化的方向与实践效能。当前，我国行政检查理论研究仍存在基础范畴争议和一定的滞后性。突出表现在，依旧有不少观点对“行政检查”与“行政调查”未作严格区分，甚至存在概念混用，还有观点将其视为行政调查的一种方式。另外，行政检查究竟属于行政调查手段还是独立的行为类型?在当下行政监管模式转型中应有何种功能定位?又能否以及如何从“监督管理”中独立?这些关乎行政检查规制的先决性问题，仍缺乏足够的理论关注。为此，本文拟从规范文本层面，探寻行政检查的概念内核及其制度缺陷，再回归行政法理批判行政检查作为单一行为形式的定性，而后从行政过程视角重新审视行政检查在监管体系中的独立性，并进一步论证该环节独立发挥预防作用的正当性，在此基础上进一步思考如何规范行政检查，以期为推进相关立法建设提供理论支撑。

一、行政检查规范的实证考察

实践乱象产生的原因，或者源自执行本身的偏差，或者源于制度规范的不明确。从规范数量上看，我国现行行政检查立法规范数量并不少。但如学理研究现状一般，现有规范在概念界定上同样存在分歧。此外，在检查权设定、检查的内容范围，以及检查类型划分等基础性制度设计方面都未获统一。

（一）行政检查的规范样态

“检查”在我国现行法律规范体系中存在多种表述。根据目的不同，大致可分为如下几类：第一类是以监督为目的，如“监督检查”“行政检查”；第二类是以查明具体事实或情况为目的，如“现场检查”“勘验、检查”“抽样检查”、与调查并列出现的“检查”；第三类具有许可目的，如消防安全检查、海关检查、出入境边防检查等。此外，还有针对专门的特殊事项进行的检查。其中，第一类检查可谓一种“(监督)制度”；第二类检查仅指信息收集的“手段(或方法)”，外延小于前者；第三类兼具前两种特性，如消防安全检查具有双重性，既是许可条件也监督检查内容。本文的研究对象主要指第一类“制度”意义上的检查，即以监督公民、法人或其他组织遵守法律规范、督促其履行法定义务为目的而依法开展的检查活动。

除了《控制对企业进行经济检查的规定》(1999)和《关于严格规范涉企行政检查的意见》(国办发〔2024〕54号)两部中央统一性规定外，现行行政检查规范呈现出规范密度低、分散化、场景化等分布特征。首先，规范密度总体较低。法律层面的专章式规定，内容大多较概括，包括监督检查的具体措施、相对人的配合义务、执法监督责任等内容。相较之下，规章及规范性文件对行政检查的主体权限、计划制定、实施程序、类型划分、权益保障、风险评估等内容规定较细致。目前，广东省、江西省南昌市、辽宁省沈阳市进行了专门的行政检查立法，各地在具体管理领域也作出了专项规定。其次，立法体例整体表现出较强的附随性。一方面，领域行政法设专章对“监督检查”作出规定；另一方面，地方立法对行政检查的约束，除专门立法外，或依附于一般行政执法规范或行政程序规定，或附随在优化营商环境、规范裁量权等不同立法“场景”中，又或在具体领域进行专项规定。

（二）现行规范的问题表现

进一步梳理各位阶行政检查规范可以发现，行政检查作为(外部)监督制度的概念内核和外延并不明确，相关制度设计也缺乏基本的立法共识。

1.行政检查概念的基本内核模糊。仅行政检查与行政调查之间，就存在三种关系：一是包含关系。例如，《粮食安全保障法》(2023)第61条规定，开展粮食安全监督检查可以采取的措施有，向有关单位和人员调查了解相关情况、进入涉嫌违法活动的场所调查取证等；再如，《广东省行政检查办法》(2020)第3条规定，行政检查是一种“了解、调查、监督”的行为。二是并列关系。例如，《行政处罚法》(2021)第54条规定，行政机关发现相对人有应当给予行政处罚的行为时，应当“调查”收集证据，必要时进行“检查”，该条有意区分了两种概念。三是混同关系。将“检查”与“调查”“核查”三个概念混用，如《统计法》(2024)第38条规定，有关统计机构在调查统计违法行为或者核查统计数据时，有权“发出统计检查查询书，向检查对象查询有关事项”等。

2.行政检查的外延范围泛化。具体呈现为三重泛化现象：其一，与行政监管概念混同，如《上海市行政审批批后监督检查管理办法》(2014)将“批后监管”与“监督检查”作同义转换。其二，将上级行政机关对下级行政机关的执法监督纳入“监督检查”范畴，如《行政许可法》(2019)第60条、《消防法》(2021)第52条；另外，湖北省明确将政务监督、政府信息公开监督列入“行政检查”事项清单中。其三，将许可检查(核查)同样涵盖其中，如《药品生产监督管理办法》(2020)第53条将“许可检查”纳入监督检查体系之中；再如《浙江省公安机关行政检查工作规定》(2023)第13条将“因行政审批需要进行现场核查的”列为触发式检查情形。另外，不少行政备案管理规定，也将对备案材料的核查纳入“监督检查”之下。这些实定法层面的外延泛化，容易造成行政检查概念和功能内核的实质性异变。

3.作为监督内容的“法”的范围失焦。现行规范对被检查对象“守法”的范围存在四个层级：第一层级限定在遵守执行“法律、法规”情况，如《草原法》(2021)第56条、《控制对企业进行经济检查的规定》(1999)第2条；第二层级则扩展至“规章”层面，如《南昌市行政检查办法》(2011)第2条；第三层级进一步涵盖了“规范性文件”，如《民用航空行政检查工作规则》(2016)第2条；第四层级甚至纳入了“行政命令、行政决定”，如《广东省行政检查办法》(2020)第3条《江苏省行政程序条例》(2022)第102条，《《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见>有关问题解答》也明确了该立场。规范层级的无序扩张，尤其将监督检查内容扩大到遵守具体行政决定情况，会从源头上泛化行政检查的事项范围、裁量空间，导致行政检查的任意性。

4.行政检查权的设定规范冲突。一方面，对于行政检查可以采取哪些“措施”、作出哪些处理，不同规范层级规定不同。法律层面，除了规定现场检查、询问、检验检测抽样、查阅复制封存资料、查封场所、查封扣押财物、责令停止违法行为之外，将兜底条款限定为“法律、法规规定的其他措施”，而地方性法规、规章及以下规范性文件多将兜底范围扩大到“规章规定的其他行为(方式、方法)”。另一方面，行政检查“依据”方面的规定也不统一。《控制对企业进行经济检查的规定》(1999)第3条、《行政处罚法》(2021)第54条等规定的是依照法律、法规实施检查，而《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)则强调，“法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。”不少部门规章和地方性法规也据此作出相应要求。此外，地方不乏通过行政规范性文件创设检查权的情形。当作为检查内容的“法”与检查依据之“法”发生规范错位时，行政自我赋权的制度风险将显著加剧。尤其在缺乏明确的行政检查权设定规范的前提下，单行领域法所规定的监督检查(或管理)职责条款本身，就可能异化为行政检查权的概括性授权基础，为低位阶规范扩张检查权限提供逸出通道。

5.行政检查的分类缺乏立法共识。以“投诉举报、其他机关移送等案件线索进行的检查”为例，《广东省行政检查办法》(2020)第4条将其归类为“专项检查”，《浙江省公安机关行政检查工作规定》(2023)第13条则规定为“触发式检查”，《常州市涉企行政检查办法》(2023)第9条界定为“个案检查”，《武汉市医疗保障行政检查程序规定(试行》(2021)第5条则列为“日常检查”，而《江西省医疗保障基金使用监督管理办法》(2022)第24条纳入“重点检查”。不同的检查类型有着不同的实施规则和规范逻辑，类型紊乱就容易导致规制上的混乱。显然，依线索开展的“个案检查”明显具有违法查处目的，不适用“日常检查”的一般性、随机性要求。

制度规范上的混沌反映出，行政检查作为一种“监督制度”而非“检查手段”并未被明确，由此导致制度设计和执法实践上的混乱。具体而言，“行政检查”(包括“监督检查”)没有成为法定专有概念，关联性概念(如现场检查、调查等)直接冲淡了其监督内核，进一步导致行政检查的监督范围泛化、检查权设定无序，进而又为实践中的随意检查、重复检查、逐利检查提供了制度漏洞。对此，有必要回归理论层面重新审视行政检查的规范定性与功能定位。

二、行政检查作为行为

类型的理论证伪

党的十八大以来，“行政检查”已经与行政处罚、行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付等并列为行政执法形式，并大量出现在中央政策文件中。有趣的是，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发〔2004〕2号)将“行政检查”列为“行政行为”类型，但《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》(法发〔2020〕44号)又将其删除，理由是这些案由的行为类型“基本上依据现行有效的法律、法规及司法解释的规定予以确定”。言外之意，行政检查并非行为类型。理论界对于行政检查的规范定性也存在法律行为与事实行为上的观点分歧。那么，行政检查究竟能否成为独立的行为类型?何种定性更符合该执法活动的运行逻辑?

（一）对行为类型说的反思

对于行政检查的定性，理论界和实务界从行为性质的角度提出了“行政行为说”和“过程性行为说”的不同主张。

1.“行政行为说”。该说主张行政检查是一种独立的、依职权的单方行政行为，虽不能直接改变相对人的权利义务，但能够形成程序性法律关系或者说在程序上限定权利设定义务，具备行政行为成立的全部要件且检查结论具有外部法律效力，又或者是一种可被视为强制措施的“特殊行政行为”。司法实践中也存在此种观点，理由稍有不同，即以实际影响相对人权利义务为标准。例如，在“连某武诉北京市怀柔区人民政府案”中，法院指出“行政机关在行政检查中作出的责令整改通知，通常不是对违法行为的最终处理，因此一般情况下，该类行为对公民、法人或者其他组织权利义务不会产生实际影响”，但涉案限期拆除的责令整改通知，“其强制性效果在实质上已经等同于限期拆除，对相对人的权利义务产生了实际影响”，属于可复议的具体行政行为。

“行政行为说”认可了行政检查活动的独立性，是值得肯定的。但其缺陷也比较明显：第一，行政检查作为一种“制度”，并非单一行为而是包含众多行政活动。从现有规定来看，行政执法机关进行监督检查时“有权采取的措施”，既包含信息调查，也包含查封、扣押等行政强制措施，如《食品安全法》(2021)第110条、《湿地保护法》(2021)第46条等；甚至将责令停产停业等行政处罚作为强制检查的条件，如《农产品质量安全法》(2022)第76条。可见，行政检查并非只是被简化的强制性信息收集活动，而是以监督相对人守法为目的的行政活动。第二，“行政行为说”消解了行政检查的规范性。该说的理论基础是行政行为形式理论，该理论以外部法效果为标准将行政活动的个别要素进行“归整”，表现为一种静态“点”的考察，终又是以权利侵害与救济为立足点。“行政行为说”内部的理论标准(要件齐备)无法服务于实践标准(实际影响)；同时，该说所定性的行政检查只是除行政强制措施、行政处罚(尽管可以作为行政检查条件)之外的，能够直接影响相对人权益的强制性的“点”(如责令整改等)，缺乏对检查计划、程序和裁量等其他环节的关注。总之，行政行为形式论固有的“结果导向”思维，无法专注于行政过程的全貌与行政合法性控制的全局。这种实体权益导向的定性，裁剪了制度意义上的行政检查。

2.“过程性行为说”。该说认为行政检查不具有法律效果，不是具体的行政行为形式，只是其他行政行为过程的一个环节，属于一种“过程性行为”。《 <国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见> 有关问题解答》也指出，行政检查“……是行政许可、行政处罚、行政强制、行政备案、行政征收征用、行政给付等行政行为的过程性行为。”该说在司法实践中亦有体现，如“旌德县新时代网吧诉旌德县公安局行政检查案”，法院认为公安机关对网吧核对消费者身份证件的监督检查行为，属于“程序性的过程行为”，不具有行政行为特征。此外，与“过程性行为说”相近的还有“调查手段说”。在该说看来，行政调查是以作出某种行政决策或具体行政决定为目的而进行的信息收集活动，为各种行政决定所共用，行政检查不过是其中具有强制性的一种手段或方式而已。《民营经济促进法》(2025)在第七章“权益保护”中使用的也是“调查”概念，似乎也有统括第六章“服务保障”所规定的各类执法活动涉及的信息收集活动之意。

“过程性行为说”实际上也是一种“点”的考察，只是否认行政检查的独立性，该说同样也存在缺陷。根据《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款规定，过程性行为通常是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等活动。可见，过程性行为仍然具有特定性，是行政行为或活动的“附着行为”。对行政检查而言，首先，将行政检查定性为过程性行为，与其预防违法之任务自相矛盾，无异于否定行政检查的预防监督之作用。过程性行为只是服务于“主行为”，不具有独立意义，但行政检查除了解法律实施情况之外，还包含引导、督促被检查对象矫正行为、预防违法之监督性内容，这些内容又是以行政检查的独立性为前提。其次，尽管与其他行政行为具有紧密关联性，但其并非“附着行为”，不必然促成其他个案行为，通常是发生在进入行为作出阶段之前的预备阶段，可以说属于一种“预备行为”或“辅助行为”，如行政执法机关通过检查发现相对人存在违法违规行为，进而作出行政处罚、撤销行政许可。最后，此种定性从根本上否定的是行政检查权的独立性，但监督检查完全可以基于法定监管职责独立开展，并不依附于其他行政行为。过程性行为之定性，不仅无益于使行政检查摆脱处罚主义色彩，也无助于将其与行政调查区分。< pan>

“调查手段说”直接混同行政检查与行政调查，片面割裂了“目的—手段”的关联性，将两者均抽象为“信息或资料收集活动”，忽视了两者基于目的不同而存在的本质差异。一是，活动目的存在根本区别。行政调查目的的核心支点是“信息”，或者是可以为行政决策、计划、立法、统计等提供支撑的一般性信息(一般调查)，或者是具体行政行为或决定据以作出的要件事实信息(个别调查);相比之下，行政检查既不是以上述信息获取为目的，也不止于简单的情况了解，其最终目的在于引导规范企业合法经营、预防纠正违法行为，对行政法规范的实施情况进行持续性监督。二是，活动属性亦不相同。目的之不同决定了，行政调查属于事实确认行为，是一种对信息有无及状态的客观描述(如污染源排放数据采集)，而行政检查属于法律评价行为，是基于一定检查标准(合法/违法)作出判断结论，并根据不同结论采取相应措施，如行政指导、限期整改乃至行政处罚等。三是，活动程序存在差异。一般调查不需要计划控制，而日常检查和专项检查是以计划检查为前提条件；至于比较相似的个别调查与个案检查，前者以某种行政决定为直接指向，是以一定具体事实线索为发动前提，且以立案为必要条件，因此“只能在事后进行”，本质上属于违法事实查明的回溯性机制；个案检查尽管也属于“有线索可查”，但并不以违法嫌疑存在为前提，因此通常发生在个别调查之前。简言之，“调查手段说”仅从行为外观上将检查简化为调查的具体方式，未能把握其作为独立监管制度的本质属性。

此外，上述两类定性还存在方法上的缺陷，即无法为规范行政检查提供体系化逻辑支撑。无论是“行政行为说”还是“过程性行为说”，都是采用“分析性考察”方法，对行政检查进行单点式观察。要么只是将行政检查定位在直接关联相对人权益的规范性环节，要么将其定性为信息了解的事实性端口，既无法考量行政检查原初的监督目的、功能定位，更无法从整体上观察、控制行政检查，容易使行政检查处于其他制度的从属地位，尤其是后续的行政处罚，难以使其发挥应有的监督作用。

（二）行政检查的过程性再审视

行政过程论是20世纪60年代在行政法学领域兴起的新型理论范式，其核心主张是突破传统行政行为中心主义的静态分析、单点分析框架，转而以动态、系统的视角考察行政权力运行的全过程。行政过程论更注重对行政活动的系统性构建，“将主体、行为、价值目标与原则、制度置于一个系统中来作整体研究”。这一方法论为观察行政检查在行政监管中的体系定位提供了新的视角。

从过程论审视，“制度”意义上的行政检查并非微观行政行为过程的程序环节，相反，其本身就是一个以持续性督促相对人遵法守法、履行法定义务为目的而展开的行政过程。该过程具体包括：检查的设定、检查事项清单公布、检查计划的制定与备案、检查方案的拟定、检查实施的内部审批、具体检查实施程序、检查结论的告知与公示、检查结果的分类处理、与行政处罚衔接等；同时，基于检查结果处理的评估反馈，再回溯调整事项清单和检查计划。在该过程中，作为“手段”的(现场)检查、直接涉及相对人权益的行政强制措施，以及能够实际影响相对人权益的责令整改等检查处理措施，只是单个环节的具体活动。

从外部关系来看，行政检查可以视为一个介乎“法律一行政行为”之中间状态的，能够与规制(许可、处罚)行政、给付行政、规划(计划)行政等相并列的“(行政)法的体系”，即一个以预防监督为政策目的的体系。以监督目的为核心，该体系可以形成结构上的自我封闭性。一方面，监督目的构成了行政检查的“事物本质”，从而区别于行政调查(信息收集目的)与行政强制措施(保障目的)。在监督行政之“法的体系”意义上，行政调查与行政强制措施应当属于行政检查的工具性手段，也即前者为行政检查的信息收集手段，而后者则为确保行政检查有效性的保障性措施。另一方面，监督目的塑造了行政检查的独有监管逻辑，使其与行政处罚产生应然区隔。“行政检查是保障行政法实施的积极行政活动方式，而行政处罚和行政强制是保障行政法实施的消极行政活动方式。”与预防性监督目的相匹配，行政检查的处理更具柔性化，可以整合非处罚类的柔性监管措施，如说服教育、劝导示范、行政约谈行政黑名单、行政指导建议、责令整改，等等。可以说，行政检查是一个前置于行政处罚的，具有包容性和服务性的相对独立的监管环节。

概言之，从行政过程视角考察，行政检查在形式上表现为一种以实现预防监督为目标的，由众多行为形式和程序集合构成的“行政手法”，内部又是以实现监督目的而自成“体系”。作为行政监管体系中的一个独立环节，行政检查既难以被简化为单一的行为形式，也不像行政调查一般是其他行政行为的程序性行为，更不属于行政调查的一种手段。相反，行政检查具有复合性，既包括行政检查标准等抽象行政行为，也涵盖事实行为，如“手段”意义上的现场检查，询问交流、资料收集、现场勘查，以及检查事项清单、检查计划、检查方案的公布等信息公开，甚至可以“吸收”行政强制措施作为保障性手段。

虽然行政检查具有行政活动复合性，但在规范性质上，仍然属于权力性事实行为范畴。在程序层面，行政检查是一种具有强制性的职权行为，相对人具有忍受义务，因而具有权力性；但在实体层面，行政检查主要是督促相对人遵守行政法规范，本身并不预设权利义务之实体效果，而且检查决定也不必然实际影响相对人权益。换言之，行政检查只产生事实性(侵益)后果，而不产生法律效果。此外，由于行政强制措施属于行政事实行为，行政检查作为一个整体行为吸收行政强制措施，也不存在理论上的障碍。

三、行政检查独立预防

功能的定位重塑

行政检查作为一个相对独立的行政监管环节，通过了解掌握法律规范的实施情况，能够及时发现、干预、纠正违法及不当行为，以防范重大违法风险和严重危害后果发生，并教育、引导、督促相对人自觉守法与合法经营，同时还借助实效性信息的整合反补制度和政策优化，从而提升行政管理有效性，最终确保法律的良好实施。上述防范纠正、教育引导、制度反补等功能，集中体现为一种积极预防性监督功能，即相较于行政处罚侧重被动性的事后追责，以罚代管，行政检查更强调前序监管的主动性预防，以检促防。此独立预防功能的应然定位，不仅是基于行政检查权的独立性，也是预防性监管模式转型的内在要求，还有助于减轻行政处罚目的(预防)负担过重问题，更契合风险预防的公私合作性治理理念。

（一）规范基础：检查权的相对独立性

行政检查权作为相对独立的行政执法权，无论在权力内核还是在制度概念上，均已经实定化，为行政检查独立发挥预防功能提供了权力基础。在基础规范层面，《宪法》第85、105条规定，各级人民政府是国家权力机关的执行机关，这同时也明确了行政权的“质的规定性”——执行功能，该功能当然包含对法律的(行政)执行情况的监督、督促；在国务院和地方政府组织法中，又隐含在“管理本行政区域内的……行政工作”条款中。(外部)监督职权在立法中被明确表述，首现于《渔业法》(1986)，该法第8条规定，国家渔政渔港监督管理机构对外行使渔政渔港“监督管理权”。而最早将监督权与管理职权解绑的，是《审计条例》(1988)，该条例首次使用“监督检查权”，此后《劳动法》(1994)沿用了这一概念。另外，《防洪法》(1997)使用了“监管管理职责”。尽管目前“监督检查权”概念的使用率不高，但一定意义上已经确立了其在行政权中的独立性。

比“监督检查权”更直接的“行政检查权”，也已经成为制度文本上的独立概念。最早采用这一概念的是《深圳市监察机关行政检查工作暂行办法》(1998)，不过该办法只是将其限定于行政系统内部监督。1999年国务院特别批准的《控制对企业进行经济检查的规定》第2条规定，“本规定所称经济检查，是指行政机关对企业生产、经营活动遵守法律、法规情况进行的检查。”尽管该规定没有明确提及“行政检查权”或“监督检查权”，但“经济检查”的概念实际上已经从立法层面对行政监督检查(权)作出了基本界定，并成为地方行政检查专项立法的主要依据。及至2000年国务院办公厅印发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)，地方立法开始采用“与行政处罚权相关的行政检查权”表述。该表述同时也意味着，“行政检查权”除了与行政处罚权相关的部分外，还包括其他监督检查权，这进一步表明行政检查权具有独立性，并非只是行政处罚权或其他行政执法权的附庸。

中央层面首次正式使用“行政检查权”概念的是《民用航空行政检查工作规则》(2006)，其第6条规定民航行政机关依照国家法律、法规和规章，“以自己的名义独立行使相应的行政检查权”。此外，第2条补充完善了“行政检查”的规范构造：一是检查内容，即“察看、了解和掌握其遵守有关法律法规和规章情况”；二是检查目的，即“督促其履行义务的行为”。党的十八大以来，“行政检查”一词反复出现在有关事中事后及综合监管、优化营商环境、规范执法行为、规范行政裁量权等中央政策文件中。2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确指出，“依法规范行使行政检查权和行政强制权”。从行政检查权概念的规范演进可以看出，其已从管理权之附属发展为具有独立地位的执法权形式，为行政检查功能独立提供了规范基础。

（二）政策基础：预防性监管模式转型

传统行政监管方式基本是单向的命令服从式模式，更注重秩序维护和保稳定、保发展、保增长，缺乏人本化的关怀，表现为一种“事前审批+事后处罚”的两端式监管逻辑，审批与处罚直接关联，形成“两端强化、中间弱化”的制度困局。行政备案改革放宽了前端管控，将更多监管任务后移至事中事后环节，若过度依赖行政处罚导向的事后监管，反而违背改革初衷，不利于激活市场活力和法治化营商环境的优化。从《优化营商环境条例》(2020)第五章“监管执法”的整体规定也可以看出，在平衡行政监管执法与促进经济发展、优化营商环境方面，立法明显有两种倾向：一是强调过程性监管，如信用监管、随机抽查、审慎监管、非现场监管等都属于过程性执法；二是矫正处罚导向，该条例第59条不仅强调以非强制性手段实现行政管理目的，更禁止罚没收入与执法利益挂钩，从积极与消极两方面强调过程性监管环节的独立性，以“切断”行政处罚向事中环节的过度延伸。

与行政处罚的消极监管逻辑不同，行政检查作为一种预防型法治措施，可以在中端环节独立发挥预防违法功能，通过合法经营指导建议积极引导、纠正相对人风险行为，填补两端式监管的“中空地带”，缓解事后监管压力。简言之，预防性监管模式有着“前端管控(审批/备案)—中端监管(检查)一末端处置(处罚)”的三元格局，为行政检查的积极性监管逻辑提供了独立发挥的空间。

行政检查的预防性功能定位，也是服务型监管理念的内在要求。《市场监管总局关于牢固树立监管为民理念推行服务型执法的指导意见》(国市监稽发〔2024〕99号)明确要求，坚持执法与服务相统一；深入推行服务型执法，有效构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”的执法模式；树立和践行“监管为民”的核心理念；切实将服务贯穿于执法事前、事中和事后全过程、各环节。此外，《民营经济促进法》(2025)第六章更是将政府各类执法活动(包括监管)统辖在“服务保障”概念之下，直接在法律层面明确服务型执法和监管这一立法导向，同时也确立了“服务型”政企关系的规范性要求。而行政检查作为风险源头治理的前序执法措施，其核心任务正是通过监督检查，及时指导和督促经营主体提前防控风险、预防违法，促进其健康发展，从而优化整体营商环境。可见，行政检查不仅在目标、任务、措施、作用等各方面契合服务型监管的价值理念，很大程度上还是实现这一能动执法模式“预防为主”目标的主体活动担当。

（三）体系基础：减轻行政处罚的负担

从现行规定来看，行政检查仍有处罚主义的倾向，也即较之于行政处罚表现出一定的从属性。一是目的从属。如《统计法》(2024)第36条规定，国家统计局组织管理全国统计工作的监督检查，查处重大统计违法行为。该条将“监督检查”与“查处违法行为”捆绑规定，隐含二者之间的手段和目的关系。更有学者直接指出，行政检查的目的在于发现相对人是否违法。二是程序从属。《行政处罚法》(2021)第54条将处罚中的调查和检查并列，实则将行政检查降格为行政处罚的预备程序，使行政检查的预防监督功能丧失了程序自主性。三是结果从属。相对人若拒绝检查，可能遭致实体性权益损害，包括停产停业等较严重的行政处罚。如《产品质量法》(2018)第56条规定，拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。再如，《进出口商品抽查检验管理办法》(2023)第26条规定，无正当理由拒绝抽查检验的，其产品视为不合格。

行政检查虽与行政处罚密切关联，执法操作中两者也不可避免存在方法交叉、程序衔接，但是将前者作为后者的附随性手段容易使其出现处罚导向，乃至逐利执法的功能偏离。“检查一处罚”的程序捆绑，容易诱发结果导向监管逻辑，执法人员为完成处罚指标就会采取“钓鱼检查”“运动式检查”等非常规手段。此外，行政检查结果从属之规定，不仅暗含“有罪推定”的反程序正义逻辑，还明确将行政检查本身作为行政处罚的适用条件，与行政检查监督本意相比，已经超出预防目的的辐射范围，带有强烈的处罚主义色彩。如果不将行政检查从行政处罚中解绑，则很难避免以检促罚、变相检查、逐利检查。

将预防功能前移至行政检查，可以缓解行政处罚的制度负重。虽然“首违不罚”“告知承诺”等“谦抑”举措，意在强化行政处罚的预防功能，促进相对人履行义务、预防违法，但这些举措仍属于“事后预防”——依赖行政处罚的定罚和量罚等事后评价，而且仍属于处罚裁量，实质还是通过处罚威慑实现预防目的，无法摆脱惩戒导向。而行政检查作为过程性预防，一方面，可以通过事中介入了解情况，给予相对人合规管理建议、风险警示，避免预防期待依附于行政处罚；另一方面，使相对人在法的具体适用中识别违法风险、安全风险，获得法治自觉，从而提升行政检查的效能。

（四）理论基础：风险预防的合作治理

行政检查的出发点和落脚点是监督相对人守法，因此相对人不仅是被检查对象，也是违法预防、风险防范的治理主体。“法律的承受者同时也是法律的创制者。”但客观而言，相对人对于繁杂的制度规范存在一定的专业认知局限，在遵守法定义务过程中难免存在偏差，而以处罚为主的单向度监管却将相对人置于被动的“客体地位”。行政检查作为一个独立的前序预防环节，可以为行政执法机关与相对人提供“沟通”场域，使相对人更好地“理解”法律，更自觉地遵守法律、预防风险的发生。换言之，行政检查预防功能的实质，就是公民自我立法商谈过程中的“交往理性”向“法的实施”环节的延伸与具象化。

行政检查强调以预防为主的“沟通”，可以使相对人充分发挥治理主体作用，提高行政检查的监管效能。其一，通过风险预警提示、检查事项的事前公示，以及参与行政检查标准制定等方式，使相对人获得监管期待，主动进行自我约束。其二，通过信息交流，提高行政检查的有效性。尤其对新产业、新业态领域监管而言，既可以为行政执法机关评估和调整监管决策提供参考，同时也能辅助相对人认知和熟悉监管规则。其三，借拒绝权等程序性权利，相对人可在行政检查实施过程中直接监督违法检查行为。其四，通过检后建议，促进相对人自主合法经营。同时，行政机关可以通过常态化监督、风险评级和具体行政指导，指导并促进企业主动合法经营，贯通企业外部的行政监管与企业内部的合规管理。此外，肯定行政检查的合作性沟通，还可使依申请检查成为可能。例如，浙江温州龙湾区实行企业“预约体检”，主动申请行政检查，行政执法部门联合指导，提供风险预警、预防措施、整改意见。总之，相比单向度的高权性监管，行政检查侧重行政主体与相对人之间的“沟通”，可以缓和主体间的对抗性，通过合作性监管提升风险治理效能。

四、行政检查过程的控制路径

当前行政检查中出现的立法杂乱和执法随意等问题，主要是由于其功能定位发生偏离，未能独立作为前置监管环节发挥应有的预防性监督作用。因此，控制和规范行政检查、矫正其处罚导向的核心和关键，是回归其独立预防功能，从权力的明确性、行动的目的性、程序的独立性等方面进一步优化和控制，防止其功能异化或偏离，同时还应增强权利保障和救济，对行政检查进行更有效的外部监督。

（一）明确行政检查权的边界

权力设定是权力独立性的首要体现，但如前文实证考察所示，现有立法对行政检查的设定并未像行政处罚、行政强制一样进行规定，很大程度上模糊了行政检查权的独立性。由此导致如下矛盾：即便行政检查权已经获得实定化表达，但仍被想当然地视为一个附属性行政管理权。因此，规范行政检查，首先应当在制度层面明确行政检查权的设定边界，从源头上确立权力的独立性。行政检查设定的本质问题又是“依据规范”问题。目前，法律层面的行政检查设定呈现领域性、分散性特征，《行政处罚法》(2021)第54条中的“检查依据”条款不能完全辐射日常监督意义上的行政检查，一定程度上为地方立法泛化行政检查的依据规范提供了空间。因此，要不要控制行政检查设定权，就转换成为如下问题：是否应将该行政活动纳入法律保留原则约束范围内?

从“侵益性”特征看，行政检查应受法律保留原则之约束。其一，行政检查是一种单方性强制行为，具有天然的“侵益性”。一方面，相对人对于行政检查负有配合且不得拒绝阻挠的第一性义务；另一方面，行政检查会对相对人的人身、财产、住宅或场所、个人隐私、商业秘密、经营自由等相关权益形成直接的单方限制，而且这些限制不完全被行政强制措施所吸收。其二，行政检查案卷材料仍具有较高的证据效力要求。行政检查收集的证据或检查结论，也可能作为后续其他行政行为特别是行政处罚的证据材料或事实依据，程序合法性要求应当与其他行政行为保持一致，否则检查材料的证据能力便存在瑕疵。尽管我国并没有《行政程序法》，但单行行政法中的“监督管理权(职责)”条款内含如下规则，即行政检查与其他行政管理权具有同源性，应当受到同等水平的程序性制约。

从法律保留的强度看，行政检查的设定应当以法律、法规、规章为限。设定权主要指制定原创性规范的权力，而规定权是对上位法原则性规定的具体化，两者的核心区别在于是否创设新的权利义务关系。一方面，规章对行政检查的设定应具有“相当性”。法律法规对行政检查计划、行政强制措施有明确规定的，规章不得突破；鉴于行政检查可以容纳多种柔性规制措施，为了保持行政检查的灵活性，规章可以设定法律法规规定以外的行政检查方法、不同行政检查类型的适用情形、行政检查结果的处理等，但须与法律法规的规定具有“相当性”。另一方面，行政规范性文件不具有设定权，仅具有规定权。换言之，行政规范性文件只能对法律法规规章作配套具体规定，但不能创设新的检查措施、增设检查条件，或以行政检查为许可或给付的前提，不得变相或间接限制相对人权益、增加其义务负担。

与依据规范相对应，行政检查的权力外延只能限定在对法律法规规章实施情况的监督检查上，不应包含行政决定和命令，防止与其他行政执法权混同交叉。学理上把对行政决定或命令的检查称为“执行监督”，也将其纳入行政检查。《 <国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》也表明了这一态度。然而，具体行政决定或命令不仅数量众多，而且无法通过事先的检查计划进行控制，将其列入检查清单反而容易造成任意检查、变相检查。实际上，“执行监督”并非严格意义上的监督检查，仅仅属于对事实的“核查”，属于先行行政决定对应的权力范畴。换言之，行政检查是对行政法规范(规章及以上)实施的监督，而不应包括具体行政决定执行情况，否则基于行政检查作出的行政决定本身也可以被纳入检查范围，这无疑会破坏行政检查的核心监督逻辑。< pan>

（二）强化预防性目的的全过程控制

“法律概念承担着法的调控任务，也受制于目的论。”实践中，行政检查往往出现两种异化倾向，要么被弱化为简单的信息收集过程，演变为形式主义的“走过场”，要么被异化为行政处罚的附属阶段。个中原因在于，制度层面对行政检查的规范目的界定不清，进而导致其功能摇摆。有观点认为，行政检查具有三个特有目的，即获取行政资料、查看是否存在违法行为、预防违法行为。事实上，前两种只是行政检查的实体任务和客观结果，真正可以成为其专有规范目的的，应是预防违法行为、督促相对人履行法定义务。

预防性目的控制应当贯穿行政检查的全过程。不同环节又有不同侧重，其规范构建具体包括三项具体审查要求：第一，必要性审查。检查必要性即要求行政检查的实施应具有针对性、精准性，以最大化利用有限执法资源，该项要求主要控制行政检查的启动阶段。在行政检查计划、实施方案的制定和备案审查中，应当加强必要性审查，应确立“必要性、关键性、针对性”的筛选标准，综合考虑风险隐患易发、违法行为多发、可能造成严重危害后果、问题突出性等因素确定年度检查事项范围，以及综合对象风险等级、行业特征、关键性领域、可能的检查效果，以及上年度检查情况等多重因素确定检查对象范围，提高预防性检查的精准性，避免浪费执法资源。第二，合比例性审查。比例原则主要侧重约束具体实施过程中的行政检查裁量权，包括目的正当和手段合比例两项要求。那些在检查计划之外以参观调研等名义行行政检查之实的变相检查，缺乏目的正当性，对此应作实质性审查否定其合法性。另外，检查过程中可能实施的行政强制措施应当适当，应选择对相对人经营权益影响最小的方式方法，尤其是慎重采取责令停产停业的方式要求检查对象接受检查。个别法律中规定的拒检的处罚幅度过严，对拒绝、阻挠监督检查的直接责令停产停业，如《农产品质量安全法》(2022)第76条，应适当降低处罚力度，增设其他处罚形式。第三，激励性审查。该项主要用于规范行政检查决定裁量。与行政处罚的惩戒目的不同，行政检查的预防性目的属于正向激励，是通过提高相对人的主动性，而非基于惩戒产生的威慑力要求相对人遵守法律法规义务。激励性审查主要考察行政检查结果的处理是否符合预防监督的制度初衷，是否优先适用说明教育、合规建议、整改考察等非处罚方法，以防止任意性地转向惩罚。

（三）优化程序独立性的关键机制

程序独立是确保行政检查预防功能有效发挥的基础。在监管体系中，体现行政检查程序独立的机制主要包括：启动阶段的行政计划、中间阶段的随机检查方式，以及处理阶段的行政检查决定。

1.扩大计划性控制范围。计划约束是实现预防功能的前提，检查计划可以实现检查执法资源的针对性部署，避免任意性和逐利性检查。行政检查计划控制主要针对的是日常性检查，目前仅有极个别单行法对监督检查作出了计划性要求，法律供给明显不足。另外，规定检查计划的法规、规章及规范性文件，大多只将日常检查纳入计划控制，仅有极少数对专项检查作出计划要求。专项检查不仅容易演变为“运动式检查”，还可能构成重复检查、扰企检查，原因包括部分启动决定权主体层级较低(如县级政府部门)、启动标准主观随意(如特定时间)等。除了明确专项检查的范围、提高决定主体层级(应限定为县级以上政府)外，还应将其纳入检查计划进行自上而下的控制。正因如此，《关于严格规范涉企行政检查的意见》(国办发〔2024〕54号)明确将专项检查纳入计划“硬约束”范围，既要求年度数量控制，还明确紧急部署专项检查的须及时修改检查计划并予以备案。这些政策性要求后续应当纳入正式的统一立法中。

2.拓展随机性的适用领域。随机检查通过一定程度上的“不确定性”，促使相对人主动提前防范风险，以达到事前预防目的。但从适用领域看，现有政策只对市场监管领域作出全面推广随机检查的明确要求，并未全面普及。然而，检查的随机性是对检查对象和执法人员作出的要求，其目的在于提高检查的客观性和有效性，避免选择性执法或权力寻租，以及“熟人检查”“走过场检查”等违规行为，本质上与治理领域类别无关，应扩大其适用范围。同样，在可适用的检查类型上，有的地方立法规定重点检查“可以”采取随机方式、“鼓励”专项检查采取随机抽查，如《浙江省公安机关行政检查工作规定》(2023)第11、14条。但重点(领域)检查和专项检查并不排斥随机检查，前者可在随机检查基础上通过增加检查频次和批次以提高检查有效性，后者可采用随机方式避免“一人生病、全家喝药”的僵化式检查，只有个案检查的对象具有特定性，不适用随机检查。因此，应将随机检查确立为非个案检查的基本方式。

3.构建独立的行政检查决定体系。行政检查过程的终结点不是检查结论而是检后处理决定，前者只是检查对象遵法守法情况的客观反映，并不能直接体现监督预防目的。构建行政检查决定体系的主要目的，在于尽可能将其与行政处罚分离，发挥行政检查的正向预防作用。现行行政检查规范对检后处理的规定，大多是针对发现违法的情形。例如，《广东省行政检查办法》(2020)第30条对未发现违法的，仅规定了予以记录或结案，而对于构成违法的，则分别规定了责令停止违法行为、责令改正、给予行政处罚等。应当细化行政检查决定裁量幅度，针对不同情形构建梯次性行政检查决定，可以将检查发现的风险隐患的严重程度划分不同等级，如轻微、一般、较重、严重，而后根据不同隐患等级，相应地使用说服教育、劝导示范、行政约谈、责令整改、行政黑名单、责令停止违法行为等非处罚类措施。对需要行政约谈及以上处理的，应当同时作出合法经营指导建议。

（四）加强权利保障和救济

权利制约权力是现代民主法治的基本要求。强化对相对人程序性权利的保障及救济，既是合作型监管的基础性要求，也是相对人主体地位的规范性体现，更是相对人直接监督行政检查的工具。此外，行政检查虽为复合性事实行为，但当其实际影响相对人权益时，也应当独立纳入行政复议或诉讼受案范围，以扩大相对人权益救济范围。

1.扩充程序性权利。程序性权利是相对人主体性地位的首要体现，但从现有制度规定来看，被检查对象除了享有拒绝权、投诉和举报权之外，几乎没有其他法定程序性权利。在行政检查过程中，相对人至少应当享有两项基本程序性权利。一是作为消极权利的拒绝权。总体而言，目前法定拒绝检查权的适用范围比较小，并且适用情形有限，主要针对检查人员少于两人或未出示执法证件两种违法违规检查情形。相比之下，大多行政检查立法规定的是不得拒绝、阻挠检查，个别规定甚至没有明确限定为“不得拒绝依法检查”，难免有将不得拒绝检查绝对化之嫌。“不得拒绝”之规定主要是出于行政效率的考量，但违法检查本身缺乏程序正义，无法就此成立容忍义务。而且，相对人的配合义务与拒绝权并不冲突，因此应当将“有权拒绝违法检查”确立为一般性程序权利。对于可拒绝的违法检查情形，应增加未出示必要的检查文书(包括检查计划批复文件、检查方案批准文件、检查通知书、检查记录、检查决定书)、禁止性检查行为(“五个严禁”“八个不得”)，甚至重复检查等违法违规检查情形。

二是作为积极权利的参与权。各地公布的行政检查事项清单，主要由行政机关单方面根据有关法律法规规章甚至规范性文件梳理拟定，存在一定的僵化性，难免包含一些具有立法滞后性或缺乏实效性和必要性的检查事项，这些事项不仅浪费执法资源，还徒增企业检查负担。因此，检查事项清单的动态清理，除评估机制外，还应引入相对人参与机制或行业协会磋商机制，适当听取检查对象或行业中介的意见，及时清理非必要事项，以提高行政检查的针对性、民主性、实效性。另外，还应赋予相对人对检查处理决定的“协商权”，通过行政检查和解提高相对人的主动性，提升行政检查的预防效果。

2.扩大权益救济范围。行政复议法、行政诉讼法及相关司法解释并没有在受案范围中明列“行政检查”，加之该类活动没有直接减损权利或增设义务，相对人不能对该活动单独提请行政复议或行政诉讼。《最高人民法院印发 <关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》(法发〔2020〕44号)直接删除“行政检查”二级案由，更是直接否认了其独立可诉性。不过，从已有司法实践来看，相对人可以就行政检查过程中所涉及的行政强制措施、检查结果、可能对相对人产生实际影响的检查决定等进行“分点式”救济。“分点式”救济虽能覆盖大部分行政检查争议，但对于行政检查是否存在任意检查或重复检查等明显不当及程序违法性等问题而产生实际影响，相对人却无法通过行政复议或诉讼获得救济。< pan>

为更大范围保障相对人权益、监督行政检查，宜将行政检查单独纳入行政复议和诉讼受案范围，复议机关或法院应从全过程对行政检查进行合法性审查。首先，作为制度的行政检查过程与作为手段的调查相比，具有更高的程序合法性要求。以日常检查为例，是否属于计划内的检查、检查方案是否获得本机关负责人批准等也属于合法性要件。程序合法性直接关乎检查结论的有效性，具有可救济的独立意义。其次，行政检查作为独立的行为标的，仍可成立“诉的利益”。“诉的利益”之成立，不仅要求相对人具有法律上的利害关系，还必须有能够通过行政判决加以恢复的现实利益。除人身、财产等权益之外，企业正常生产经营之实体性权益，如《行政许可法》(2019)第63条、《安全生产法》(2021)第65条等，也在行政检查规范保护目的范围内。据此，相对人可以单独针对影响企业正常生产经营甚至变相限制经营的重复检查行为提请行政复议或诉讼，避免“分点式”救济模式下因救济无门而只能依赖行政执法监督。另外，法律已经确立对违法检查的拒绝权，相对人可依据该权利提请有关机关撤销或确认行政检查违法甚至无效，进而否定行政检查结论或决定的效力，以保护其相关实体权益。最后，行政复议法和行政诉讼法中的“行政行为”在立法原意上已涵盖事实行为，因此行政检查虽具有事实性，但仍属于《行政复议法》(2021)第11条的“其他行政行为”，以及《行政诉讼法》(2017)第12条规定的“侵犯其他人身权、财产权等合法权益的(行政行为)”范畴。另外，由于行政检查具有复合性，将其独立纳入受案范围，除了可对其独立进行行政复议或诉讼外，还可将其作为一个“整体行为”，就涉及的其他侵益性行为一并提请复议机关或法院进行审查。

五、结语：行政检查统一立法之提倡

突破行为形式论的局限，从过程论视角观察，行政检查在行政监管体系中，是一个能够独立承担预防功能且具有相对完整运行结构的监管环节。为回应我国行政监管发展需求，推进服务政府建设，应在中央层面统一立法，明确行政检查的独立预防功能。现行行政检查规范立法，尤其是地方对一般性专门立法的探索，为中央层面统一立法提供了较丰富的经验素材。在行政法法典化大背景下，可采用“行政法规+行政法法典分编”的立法路径。首先，以行政法规的形式对行政检查作体系化的细致规定，明确“行政检查”的法定概念及其“预防性监督”制度内核，确立合法性、合理性、随机性、权益保障性等基本原则，从组织权限、检查类型、检查计划、实施程序、执法监督、法律责任等方面作出全面规定。待条件成熟，在行政法总则分编“其他行政活动”中设专节规定“行政检查”。