熊樟林｜行政处罚决定公开的载体设置

作者简介：熊樟林，东南大学法学院教授。文章来源：《法制与社会发展》2025年第6期，转自法制与社会发展公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

《行政处罚法》对行政处罚决定公开的规定较为模糊，导致人们对公开载体的类型、模式和形式存在重大分歧，严重制约了其未来发展，亟需系统检讨。在公开载体的类型选择上，行政机关对自身作出的行政处罚决定依法享有独立的公开权限。因此，无论是线上公开，还是线下公开，都在行政机关的裁量空间之内。在线上公开中，应适度融合当前集中公开模式与分散公开模式，遵循“以集中公开为主，以分散公开为辅”的实施路径，集中公开渠道，以单一性的公开载体反向统一行政处罚决定的公开标准、公开范围和公开程序。在公开载体的建设形式上，基于行为性质认定、制度功效表达、法律原则遵守等方面的考虑，应摒弃当前合并公开的错误做法，采取单独公开的形式，保持行政处罚决定公开的制度独立性。

引言

《行政处罚法》第48条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”据此，当前我们能确认的信息只是，一定数量的行政处罚决定需要被公开。对于公开的载体设置，第48条并未明确。在中文世界里，“公开”的含义十分丰富，它是一个名副其实的不确定法律概念。对它的理解会伴随公开载体的类型、模式和形式的不同而存在重大分歧，在执法实务中呈现出混乱、无序的局面。这严重阻碍了行政处罚决定公开制度的未来发展。

因此，本文拟对此作出讨论，集中对行政处罚决定公开载体的类型、模式和形式展开检讨，从而研判行政机关采用什么载体公开行政处罚决定才是科学合理的。所谓载体类型是指对载体的基础属性的分类，解决用何种属性的载体公开行政处罚决定的问题。在实践中，最为突出的分类是以“数字化与否”为标准，将行政处罚决定公开分为线上公开和线下公开。所谓载体模式是指载体的布局组织方式，解决线上公开的载体如何整合布局的问题，即公开载体是分散的还是集中的。所谓载体形式是指行政处罚决定公开呈现的具体形式，解决信息如何展示的问题，即单独公开还是合并公开。三者之间存在层层递进的关系。对载体类型的选择是基础。我们只有在选择了线上公开的载体类型之后，才需要进一步讨论载体模式是分散的还是集中的。对载体模式的选择只是在线上公开中才出现的次阶问题。类似地，对载体形式的选择是在载体模式被确定为集中公开模式之后，才需要被讨论的次阶问题。公开究竟是采用单独公开形式还是采用合并公开形式，在多数情况下只是在集中公开模式中才会出现的选择难题。

一、线上还是线下：行政处罚决定公开载体的类型选择

第一个需要被讨论的问题是公开载体的类型。在现阶段，当我们说起行政处罚决定公开时，会自觉或不自觉地将公开载体理解为互联网，认为公开就是线上公开。似乎在此之外，就没有其他公开载体可供选择。这类认识既与当下互联网高速发展带来的认知转变存在关联，又与真正引起人们关注行政处罚决定公开的几个重大案件有关，毕竟“艺人李某某嫖娼事件被公开案”“杭州地铁‘色狼’姓名被公开案”等引起广泛讨论的案件都采用线上公开。正因如此，我们才不难看到，当前各级行政机关几乎都选择线上公开的路径。小到一个街道办事处，大到一个国家部委，都有用于行政处罚决定公开的网站，甚至还有专门用于行政处罚决定公开的信息公示互联网平台。并且，这样的做法在政策规范上有明确要求。例如，《北京市地方税务局关于对重大涉税违法案件查处情况进行政务公开的通知》（京地税检〔2004〕504号）明确规定，特殊类型的行政处罚决定应在“北京市企业信用信息系统”“北京地税网站”等网站上公开。

可见，将“公开”视为“线上公开”的缩写，已是当前主流认识。从根本上来说，它可以满足当下两个重要需求：

第 一，它契合社会公众的监督需求。有人认为：“从法规范的意旨和法秩序的统一性出发，应当将监督执法作为行政处罚决定公开的主要目的。”公开是为了“增加透明度”，监督政府依法行政。在这一目标之下，所有制度建设都应当围绕如何能够最好地实现监督效果而展开，公开的载体设置并不例外。从监督逻辑来看，行政处罚决定公开从满足公众知情权的路径实现监督目的。因此，如何更好、更快地从公开载体上满足公众知情权，是整个制度的核心问题。在线上公开和线下公开的类型选择上，这一问题的答案十分清晰。相比于线下公开，线上公开具有传递信息更便捷、更高效、更充足的显著优势。互联网具有便利性和深度挖掘功能，这是传统线下实体载体无法比拟的。并且，线上公开更加有利于实现电子数据的存储、传输与分析。在大数据时代，这对数字法治政府建设大有裨益。因此，将“公开”理解为“线上公开”，无疑是满足监督需求的应有之举。

第二 ，它符合行政机关的制裁需求。即使认为行政处罚决定公开的目的不是监督依法行政，而是实现二次制裁，我们同样也可以推导出线上公开的结论。在根本上，将公开作为一种制裁手段是行政规制工具的一种创新。它不隶属于任何一种传统的规制手法，而是一种新的拓展。早在1973年，Ernest Gellhorn就曾指出，美国行政机关之所以对公开负面信息愈加偏爱，就是因为可以将信息公开作为一种法外方式扩大法定执法权。行政处罚决定公开的制裁逻辑完全不同于以制约财产权为核心的传统制裁体系的逻辑。它不再围绕财产权实现打击效果，而是针对人身权中的荣誉权和名誉权。

那么，如何才能更为有效地对违法行为人的荣誉和名誉构成实质性威慑呢？在社会层面施加的舆论压力是其中的关键要素。社会舆论评价是推动行政机关从传统制裁的“害怕”逻辑转向行政处罚决定公开的“害羞”逻辑的动力源泉。因此，参与社会舆论的公众数量越多，社会舆论的影响范围越大，信息传递越快，舆论压力的反馈机制自然就越容易奏效。这种制裁效果的达成显然不能依靠传统点对点的单线信息传播，而应依靠互联网点对面的多线信息扩散。互联网的“放大器”作用可以实施持续打击和制裁，实现“不可逆”（irreversible）的法律效果。这一切都是行政处罚决定公开实现制裁效果的稀缺元素，只有据此我们才可以解释，为什么行政处罚决定公开早在1998年就已写入立法，但直至今日才成为一个热点问题。实际上，正是借助了互联网的“放大器”作用，我们才最终将行政处罚决定公开成功改造成了一个切实有效的新型制裁工具。

并且，线上公开还有一个线下公开并不具备的特点：互联网使得线上公开往往十分廉价。这种廉价一方面表现在对合法性成本的节省。由于《行政处罚法》并未将行政处罚决定公开视为一种处罚类型，所以行政机关在行政处罚决定公开方面，几乎不需要接受任何规范控制。公开行为是一个近乎不受限制的自由裁量行为，合法合规的成本与风险趋向于零。另一方面，在技术成本上，线上公开同样具有廉价性。“互联网的一个好处，是它非常便宜”，能大大降低执法成本。在信息载体上，几乎所有的行政机关都有自己的互联网平台，这些平台包括官方网站、微博、微信公众号等。虽然将行政处罚决定书作为一个新的栏目添加至这些平台会消耗行政成本，但该成本几乎可以忽略不计。并且，互联网信息是免费传播的，可供任何人不限次数地复制、转载。这意味着，实际承载行政处罚决定公开功能的信息平台远远不限于行政机关的平台，还包括公民、法人或者其他组织的互联网传播工具，如微信群、朋友圈、微博。在这些传播途径中，不但公民、法人或者其他组织从行政机关手上获取信息是免费的，而且反过来，帮助行政机关传播信息的人不会索取任何报酬。这些都是我们在传统制裁方式中不可想象的。用互联网公开行政处罚决定几乎“一本万利”。

因此，普遍采用线上公开确实是可以被理解的。然而，这是否意味着在执法实务中就一定没有任何争议呢？答案是否定的。实际上，采用线下公开并不是完全没有可能，它至少具有如下四项理由：

第一 ，从历史维度来看，行政处罚决定公开早已有之，但是早期的公开并非都采用线上公开，相反，线下公开实际上更为常见。例如，早在1998年《证券法》制定时，该法律就规定了行政处罚决定公开制度。然而，在中国证券监督管理委员会行政处罚决定公开网站上，能被检索到的最早的行政处罚案件是2001年的，在此之前的案件并未在网上公开。又如，国家税务总局1998年制定的《税务违法案件公告办法》（国税发〔1998〕156号）第2条规定：“税务机关以公告文体或者其他形式将已经生效的税务违法案件行政处理决定进行公告，接受社会监督。税务违法案件一般由省、地、县三级稽查局或者其主管税务局在办公场所设立的专栏内张贴公告；重大或者其他具有典型意义的税务违法案件，可以印发新闻通稿或者召开新闻发布会进行公告。”可见，在早年，一般税务违法案件的公开形式是在办公场所设立的专栏内张贴公告。即使是重大或者其他具有典型意义的案件，税务机关也是通过印发新闻通稿或召开新闻发布会等线下形式公告。法律并未明确要求线上公开。在地方税务行政执法实践中，税务机关在早年确实按照这一规定执行。例如，在2000年，杭州市税务机关曾采用张贴公告的方式公开25个税务违法案件。因此，采用历史解释的方法，我们可以得出一个十分明确的结论：在《证券法》之类的早期立法文本中，“行政处罚决定公开”中“公开”二字的制度含义实际上并没有单独指向线上公开，线下公开是被允许的。

第二 ，从立法依据来看，不存在排斥互联网之外的公开载体的法律规定。一方面，从有关行政处罚决定公开的总则性规范来看，非但《行政处罚法》《政府信息公开条例》没有禁止线下公开载体，而且《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）（以下简称《指导意见》）也没有禁止。此外，《指导意见》还反过来明确规定：“通过政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息、结果信息。”据此，行政处罚决定公开的载体既可以是线上的“政府网站及政务新媒体”，也可以是线下的“办事大厅公示栏、服务窗口”。在总则性规范上，公开载体的类型是开放的，线下公开非但未被禁止，相反还从政策层面获得了明确授权。另一方面，在有关行政处罚决定公开的部门行政法规范中，同样也不存在禁止线下公开的明确规定。《证券法》《期货和衍生品法》等规范采用的都是“公开”二字的开放表述，并未精确到“线上公开”。在有关这些立法的权威解释和说明中，同样也不存在指向“线上公开”的限缩解释。因此，从立法依据来看，行政机关实际上有权采用不同类型的公开载体，选择线下公开完全在行政机关的裁量空间之内。

第三， 从比较法层面来看，在其他部门法中，“公开”的含义不完全局限于“线上公开”。以诉讼法领域有关“审判公开”的讨论为例，在我国三大诉讼法中，都有关于审判公开的规定。然而，对于究竟如何“公开”存在巨大争议，尤其是在线上公开问题上。例如，对于审判公开中的“庭审公开”是否可被理解为“庭审直播”，各地做法不一。尽管在我国司法实践中庭审直播未被完全禁止，但很多国家实际上都对庭审直播持反对立场。在美国，联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院绝对禁止对刑事案件的庭审直播。类似禁止在德国、日本也广泛存在。因此，理论界有人曾告诫：“公开审判并不当然允许庭审直播。”“公开审判”与“在线审判”无法简单等同。又如，对于审判公开中的“判决公开”是不是一定意味着通过互联网公开，同样争议较大。审判公开与通过互联网公开裁判文书有很大差异，只有极为麻木的人才会对两者在现实世界里的差别视而不见。因此，虽然多数国家都支持通过互联网公开裁判文书，但在理论界仍然不乏批评者，裁判文书互联网公开实践也屡屡受挫。这些比较法上的争议和讨论都在反复说明一个问题：“公开”的含义虽然丰富、开放，但是否一定能够或者说需要拓展到“线上公开”，值得商榷。

第四 ，从公开目的来看，倘若我们将公开的制度目标定位于二次制裁，那么线上公开并非唯一选择。其中最大的问题在于，通过线上公开施加的二次制裁可能与违法行为对公共利益造成的破坏是不等量的。应受行政处罚的行为侵害的公共利益与行政处罚决定公开所要保护的公共利益之间存在极大的范围差，二者无法简单等同。例如，甲由于燃放鞭炮侵害了附近3公里范围内居民的权益，其所侵害的公共利益应仅限于附近3公里之内。然而，其违法信息一旦被线上公开，则面向全球，所有人都可见。可见，线上公开形成的制裁效果远远大于违法行为本身的危害，二者之间难以形成科学匀称的比例，这涉嫌违反比例原则。

从根本上来说，行政处罚是国家运用公权力打击和报复违法行为。这一逻辑往往被称为“报应论”（retributivism）。所谓报应，就是对违法行为的回报或报复，“就是报复的权利”，“是对侵害的侵害”，“是指犯罪所采取的形态回头来反对它自己”。作为一种社会理念，其源于古代社会的复仇思想，奉行“以眼还眼，以牙还牙”的同态复仇做法。在报应论的目的立场下，行政处罚需要遵守过罚相当原则，只有在处罚力度与违法行为相称时才被允许。公正的量罚应当与侵害行为的性质保持对等。严格来说，行政处罚决定公开本身实际上已经违反了过罚相当原则，涉嫌违背一事不二罚原则。因为违法行为已经受到前端行政处罚决定的打击，公开是对同一个违法行为的重复打击，是典型不对等的“超量”报复。因此，即使抛开是“线上公开”还是“线下公开”的争论，单就行政处罚决定公开本身而言，实际上天然就存在着一个难以消解的正当性危机。现在，如果我们还要在这个基础上，将“公开”扩大理解为“线上公开”，放大其中的不对等性，那么这显然会造成更严重的权益失衡，涉嫌放纵行政制裁权，不符合行政处罚报应论的基本立场。

因此，对于行政处罚决定公开的载体类型，不应局限在线上公开的单一认识上。相反，更好的做法是奉行一种更加开放、多元的立场。应当承认，无论是线下公开还是线上公开，都是当前立法允许并且符合公开逻辑的，都在行政机关的自由裁量空间之内。

二、集中还是分散：行政处罚决定公开载体的模式融合

在公开载体上，第二个需要被讨论的问题是载体模式。所谓载体模式，主要是指行政处罚决定公开载体的布局组织方式。载体模式的焦点问题是，采用集中公开还是采用分散公开？所谓集中公开是指，不同行政机关将其所作的行政处罚决定集中于一个平台载体上公开；所谓分散公开是指，作出行政处罚决定的行政机关各自独立公开行政处罚决定。对于采取哪种模式，《行政处罚法》同样没有明确，而是开放给行政机关在执法实务中自行探索。目前，线下公开的执法实务相对统一。由于受制于物理条件，线下公开以分散公开为主，即由作出行政处罚决定的行政机关各自在自己的办公场所分别公开。然而，对于线上公开的具体形式，执法实务就相对复杂，各地理解不一，形式多样。对我国内地31个省级行政区政府及其部门、137个主要地级行政区政府及其部门、部分国务院组成部门和直属机构的官方网站的系统考察显示，当前基本情况如下：

第一 ，采用分散公开模式的样本由于欠缺组织性，因而从整体上呈现出明显的模块化特征。在分散公开中，行政处罚决定公开的复杂系统被行政机关分解成了多个小的独立模块。一个独立模块由一个行政机关主导，每个行政机关都可以依托自身的政府信息公开平台公开行政处罚决定，完全不依赖上级统一平台。因此，在分散公开中，上下级行政机关之间往往会形成“各自为战”的基本格局。目前，分散公开是行政处罚决定公开的常态模式，不同种类的行政处罚决定因而散落在不同行政机关的互联网平台。根据考察结果，在省级政府及其部门层面，采用分散公开的省份约占考察样本省份的54%，包括天津市、河南省、山西省、安徽省、重庆市等省份。其中，省级政府及其部门的平台往往仅公开本机关作出的行政处罚决定，下级政府及其部门的行政处罚决定则由其自行通过其机关平台公开。在省级层面基本没有形成可以覆盖各级各领域的统一公开载体。

第二， 采用集中公开模式的样本表现出高度的统一性和规范性。在执法实务中，集中公开模式具有两种不同的技术路径：第一种是一体式，即下级行政机关的行政处罚决定完全被纳入中央或省级行政机关的平台一体化公开。典型表现为：在地方层面，浙江省、江西省、福建省等省份的人民政府通过统一政务平台整合省、市、县三级人民政府的行政处罚决定，下级机关的行政处罚决定被计算机系统自动归集至省级平台。在中央层面，国家金融监督管理总局等垂直管理部门往往通过国家级平台实现数据归集，实现行政处罚决定的统一公开。例如，国家金融监督管理总局派出机构作出的行政处罚决定均被统一纳入总局网站的专栏。第二种是嵌入式。嵌入式是指，在下级行政机关保留自身独立公开平台的同时，省部级行政机关通过在其平台设置专门模块，以链接指引方式实现对下级行政处罚决定的集中呈现，以此形成公开平台相互协同的局面。公众既可通过直接访问各级机关的平台查询，也可通过省部级平台的链接跳转至目标页面。例如，海关总署通过链接指引方式集中呈现各级海关的行政处罚决定。根据考察结果，一体式样本与嵌入式样本约共占考察样本的48%。作为体现平台统一性的两种形态，一体式与嵌入式均以中央机关或省级机关的统筹协调为基础，在打破信息分散化、推动公开渠道集约化方面具有共性特征，本质上都属于更强调统一性的集中公开模式。

可见，在行政执法实务中，线上公开的载体模式比较混乱，当前对此并未形成共识。即使是在集中公开内部，也存在不同的技术方案。那么，对于这两种模式，究竟应当如何选择呢？是允许二者“并驾齐驱”，还是必须择取其一呢？在直观上，多数人首先想到的可能是选择集中公开。相较而言，集中公开确实具备如下显著优势：

第一， 集中公开具有组织化优势。集中公开伴随着组织化，集中和组织化互为依存。无论是人力、物力和财力的集中，还是数据、平台和权力的集中，都会涉及利益协调和平衡，涉及基于共同目标和价值实现而开展的社会分工和合作。在集中公开中，各类行使权力的行为被组织化，这些行为之间的目标差异性被缩减，规范化水平相应提升。这对当前的行政处罚决定公开至关重要。《行政处罚法》第48条包含多个不确定法律概念，导致“究竟什么是‘具有一定社会影响’”“什么是‘公开’”“如何‘撤回’行政处罚决定”等问题不但在执法实务中属于新型事务，并无先例可循，而且在理论界也存在较大争议。因此，尽管行政处罚决定公开制度在我国已实施十多年之久，但制度面貌仍然十分混乱。无论是在公开对象的选择上，还是在公开内容的确定上，各地之间差异巨大，亟需规范和统一。因此，在我们暂时无法从立法层面出具统一标准的阶段，采用集中公开可能是解决当前制度混乱的快捷方法。集中公开对文书样式提出统一要求，有利于实现行政处罚决定公开标准的一致化，提高行政处罚决定公开的规范化水准。这是一种典型的从行政执法层面强制实现统一的快捷路径，能够从形式上实现行政处罚决定公开的组织化和规范化。

第二 ，集中公开具有便捷化优势。在制度目的实现上，集中公开同样具备显著优势，可全面带来高效性和便捷性。一方面，在监督依法行政目的下，集中公开经由组织化和规范化的数据统合，对外能够实现“全省一盘棋”或“全国一张网”，并最终建成类似“中国裁判文书网”的“行政处罚决定文书网”，为法治监督提供统一查询平台。在集中公开中，行政处罚文书的传输、查询、分析经由统一平台实现，避免了数据的重复和叠加，可大幅度节约法治监督成本。统一扎口的数据管理有利于开展行政处罚大样本分析，查找执法标准的跨地域和跨领域冲突。另一方面，在二次制裁目的下，集中公开可以带来权威性和效率性。集中公开往往伴随着树立权威的过程：由于避免了行政处罚决定公开的散发状态，改由统一平台公开，因而使得权力更为集中，程序更加正式，制度威慑力大大提升，二次制裁达成率可以得到实质提升。并且，集中公开由于固定了信息来源，增加了舆论监督的聚合力，因而在不可或缺的话题培育和形成上更为奏效。这同样有利于提升二次制裁的达成率。

与集中公开不同，分散公开非但不具有上述优势，还具有如下明显缺陷：

第一 ，分散公开具有无序化缺陷。在分散公开模式下，行政处罚决定公开制度自然可能呈现出个性化、地方化、部门化的制度面貌。相应地，其在公开标准、公开对象、公开内容、公开形式等方面难以形成统一，各自为政的现象难以避免，无序、混乱甚至相互冲突的公开手法自然也屡见不鲜。例如，在公开标准上，国家市场监督管理总局、国家税务总局上海市税务局明确限定，行政处罚决定公开只适用于采用“普通程序”作出的行政处罚决定。因此，《行政处罚法》第51条第1句规定的可以当场作出的行政处罚决定就会被排除在公开范围之外。据此，行政处罚决定是否被公开和制裁力度存在密切关联。轻微处罚的行政处罚决定往往不会被公开。然而，在分散公开下，这只是个别标准，不具有普遍性。在实践中，部分行政机关的公开标准与制裁力度毫无关联，甚至还有个别行政机关拓展了公开的范围，将“不予行政处罚”的决定上网公开。这种做法匪夷所思。

第二， 分散公开具有碎片化缺陷。除了导致在行政处罚决定公开的标准上难以达成共识，分散公开还有可能会削弱行政处罚决定公开的体系化效能。无论是将行政处罚决定公开的功能理解为监督依法行政，还是将其理解为实施二次制裁，行政处罚决定公开的功能实现都离不开“信息”带来的权力作用。信息是整个制度的核心。能够产生威慑效果的并不是单一的信息，而是能够积聚且具有规模效应的海量信息。分散公开恰恰难以提供海量信息。分散公开对信息的收集和处理是散发的，信息碎片化现象严重。分散的信息本身无法形成规模效应，规模效应的形成需要各级平台的协同联动。然而，这在分散公开中根本无法实现。在现阶段，部分省部级行政机关在平台中仅公开自身作出的行政处罚决定，至于下级行政机关的行政处罚决定，则由其自行公开，未建立有效的层级协同机制，导致信息呈现“层级化分散”特征。这严重制约了行政处罚决定公开的整体实效，使其陷入“形式化公开，实质难获取”的困境。对于同一违法行为人的跨层级、跨地域、跨领域违法记录的查询更是难上加难。信息查询者往往需要在不同平台间反复跳转。在实践中，这些缺陷给信息查询者造成了巨大障碍：一方面，各级行政机关在公开入口方面缺乏统一标准，或将行政处罚决定公开嵌套于“政府信息公开”专栏，或纳入“双公示”系统，或设置独立的“曝光台”。各类行政处罚决定公开平台如同碎片般“散落于网络之中”，缺乏统一的指引平台。另一方面，在分散公开下，各平台的检索逻辑、信息格式并不统一，甚至可能因名称表述差异而无法关联同一主体的完整记录。这导致信息查询者即使耗费大量时间成本，也未必能获取完整信息。知情权保障功能被严重削弱。

可见，在技术层面，集中公开和分散公开的优劣差异十分明显。那么，这是否意味着我们就一定要放弃分散公开呢？答案并非如此。技术层面的直观瑕疵虽然难以避免，但无法从根本上否定分散公开的可行性和正当性。实际上，从另一个角度来看，分散公开恰恰符合行政处罚决定公开的制度逻辑。理由有二：

第一， 分散公开符合“谁执法谁公示”原则。虽然《行政处罚法》没有明确行政处罚决定的公开模式，但《指导意见》从技术层面出示了一个执行原则：谁执法谁公示。《指导意见》明确要求：“行政执法机关要按照‘谁执法谁公示’的原则，明确公示内容的采集、传递、审核、发布职责，规范信息公示内容的标准、格式。”类似于实施已久的“谁执法谁普法”普法责任制，“谁执法谁公示”原则首先明确了行政处罚决定公开的责任主体。在科层制中，这是典型的责任设定规范。据此，采用分散公开，实际上是各级行政机关在完成国务院办公厅的政治命令。这是一种义务，并且其在“强度”上高于法律规范的义务，“在执法人员心目中往往重于法律”。因此，从义务层面来看，采用分散公开是可被理解的。

除了义务视角，我们还可以从权力视角阐释“谁执法谁公示”原则对分散公开的决定作用。在某种程度上，“谁执法谁公示”原则明确了行政处罚决定公开的权力主体，分散公开因而具有权力上的正当性。这是因为，在行政法上，权责往往是一体化的。行政机关享有一项职责，实际上同时意味着行政机关享有一项权力。“法律授予行政机关职权，实际上也赋予了行政机关义务和责任。”“职权就是职责。”当我们从义务层面理解“谁执法谁公示”原则时，它就是一个责任分配原则。然而，反过来，当我们从权力层面理解“谁执法谁公示”原则时，它就是一个权力分配原则。因此，尽管当前立法没有明确公开模式，但是《指导意见》实际上从政策层面为分散公开赋予了权力正当性。

第二 ，分散公开符合行政处罚决定公开的具体行政行为属性。权力的视角还可以提供一个更具说服力的解释路径。从比较法来看，很多域外国家实际上一直将行政处罚决定公开视为制裁行为。因此，与对待其他行政行为一样，这些国家持续为行政处罚决定公开设定控权规则。无论是50多年前Ernest Gellhorn的观点，还是10多年前Nathan Corte的观点，都秉持着这一认识。早在1973年，Ernest Gellhorn就为行政机关公布负面信息设计了全套控权规则，认为需要从内部和外部两个方向开展制度设计。直至今日，这些控权规则仍然能够获得理论界的高度认同。在2011年，Nathan Corte将同一议题置于互联网背景之下作了更为深度的解读，但得出的结论并无不同。如何限制行政处罚决定公开的权力空间，依然是目前行政法上最为迫切的任务。这些研究提示我们，行政处罚决定公开具有制裁行为的特征，其法律效果不等同于行政处罚决定本身的法律效果。在行政法教义学的框架内，这意味着行政处罚决定公开实际上就是一个单独的具体行政行为。相应地，《行政处罚法》第48条规定的“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”可以被解释为一个授权条款。根据这一授权，具有行政处罚权的行政机关原则上都有权公开行政处罚决定。并且，“在我国行政处罚法律体系中，《行政处罚法》理应居于统领地位，是一种总则性规范，主要对行政处罚活动中的共性问题加以规定”。具有总则性质的《行政处罚法》的一个授权条款可以面向所有部门行政法，几乎所有享有行政处罚权的行政机关都因此获得了授权。因此，在行政处罚决定公开的权力的具体行使过程中，“如何选定公开类型”“如何确定公开形式”“如何明确公开载体”等问题实际上都在行政机关行政裁量权的裁量范围之内。因此，分散公开自然具有正当性，对分散公开的选择是行使行政裁量权的一个结果。

总而言之，不但《指导意见》从政策层面为分散公开提供了权力正当性，而且《行政处罚法》第48条还从立法层面提供了正当性依据。分散公开并非一无是处，它实际上更具法教义学的气质。并且，分散公开下的权力分立立场是保持行政治理分散性、去中心化和扁平化的逻辑基底。在风险社会，究竟是保持分散公开下的行政多样性，还是追求集中公开下的行政一体化，恰恰是难以取舍的。行政一体化虽然意味着“一枝独秀”，但在复杂多变的风险社会中则有可能尾大不掉，无法有效应对乌尔里希·贝克所警告的“不明的和无法预料的后果”，也无法降低被监管对象俘获的可能性。因此，分散公开和集中公开的选择并不是单项选择，而是需要我们坚持多元共存的立场。具体来说，可以尝试构建一种将集中公开与分散公开适度融合的兼容并蓄方案，实施“以集中公开为主，以分散公开为辅”的复合模式。概括来说，该模式的制度要点如下：

第一， 以集中公开为主。奉行多元共存的立场并不是要完全忽略分散公开的根本缺陷。这是制度建设的底线与原则。因此，在整体上，仍然应当坚持以集中公开为主，建立全地域或全领域的行政处罚决定统一公开平台，最大程度完成《指导意见》提出的“建立统一的执法信息公示平台”的基本要求，结束当前制度乱象，集中行政处罚决定的公开渠道，以单一性的公开载体反向统一行政处罚决定的公开标准、公开范围和公开程序，从而在行政处罚决定公开制度中实现法的平等性和确定性。

第二 ，以分散公开为辅。在统一的执法信息公示平台上，应当为享有行政处罚权的行政机关预留公开行政处罚决定的权限和通道，让各级行政机关自己公开，但是将公开载体限定在统一的执法信息公示平台。需要区分的是，尽管行政机关通过统一平台设置统一的行政处罚决定公开规范，但这并不意味着统一平台可以剥夺行政机关在公布行政处罚决定上享有的单独权力。实际上，统一的执法信息公示平台仅仅是一个载体或渠道，不涉及权力方面的效果和作用。集中公开只是集中了公开模式，公开背后的实质性权力仍然需要开放给通过《行政处罚法》第48条获得二次制裁权的各个行政机关。因此，分散公开的权力仍然需要交由各个行政机关自己行使。统一的执法信息公示平台只是统一了行政处罚决定公开的“最后一步”，前端的信息输入依然由各个行政机关完成。本质上，这其实是另外一种分散公开。

三、单独还是合并：行政处罚决定公开载体的形式选择

在统一的信息公开平台建设上究竟采用何种形式，是行政处罚决定公开载体设置的最后一个重要问题。其中最大的争议点在于，是采用单独公开，还是采用合并公开？所谓单独公开是指，行政机关专门为行政处罚决定公开创建一个数字平台；所谓合并公开是指，将行政处罚决定公开和类似的公开融入同一公开平台，不再单独设置平台。在现阶段，受限于行政成本、数字技术等客观条件，执法实务往往偏向于合并公开。在具体的合并方式上，又呈现出多元化局面。概括来说，合并方式主要包括如下三种类型：

第一种 类型是“与其他行政行为公示合并”。由于《指导意见》指向的是“行政执法公示”，而不只是“行政处罚决定公开”，因而行政处罚决定并非孤立的公开事项，而是与行政许可、行政检查等其他行政行为一并公开。这些事项会被纳入统一的公开平台。当前，已有多个省份搭建起涵盖多类行政行为的综合公开平台。例如，内蒙古自治区人民政府政府信息公开平台设有“十公示”板块，对全省的行政许可、行政处罚等十类行政行为集中公示。广东省行政执法信息公示平台统一公示行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查的结果等。在一些实行垂直管理的领域中，也有类似做法。例如，各省的税务机关、证券监督管理机关、金融监督管理机关、统计机关较多采用一个平台公开所有行政执法结果。另外，在某些特殊行业，行政处罚决定公开与特定行政行为公示被强制捆绑，必须采用合并公开形式。例如，基于社会信用体系建设需求，行政处罚决定、行政许可等体现市场主体信用的信息必须在同一平台公开。对此，《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）与《国家发展和改革委员会关于认真做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的通知》（发改电〔2015〕557号）均有提及。执法实践中的所谓“双公示”平台实际上是行政处罚决定公开与其他行政行为公示合并的一种体现。

第二种 类型是“与政府信息公开合并”。据考察，将政府信息公开平台作为行政处罚决定公开的“主阵地”，已是主流做法。无论是中央行政机关还是地方行政机关，几乎都要求在门户网站公开行政处罚决定，并且通常将公开设置在“政府信息公开”栏目。例如，《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》（上海市人民政府令第36号）第10条第1款前半句规定：“行政执法单位应当自作出行政处罚决定之日起7个工作日内，在本单位或者本系统门户网站予以主动公开。”在具体操作中，“与政府信息公开合并”分为两种情形：一种是在政府信息公开平台直接公开行政处罚决定；另一种是在政府信息公开平台设置链接，使信息查询者能跳转至统一的执法公开平台。例如，安徽省采用前一种方式，在政府信息公开平台的“法定主动公开”栏目设置“行政权力运行结果”板块。行政处罚决定公开是其中一个部分。浙江省采用后一种方式。浙江省政府信息公开平台有“行政处罚结果信息公开”板块。信息查询者在点击后可跳转至浙江政务服务网，直接查询被公开的行政处罚决定。

第三种 类型是“与社会信用信息公示合并”。最后一种合并公开的路径是将行政处罚决定公开与社会信用信息公示并轨。对此，中央立法与政策十分认可。例如，《企业信息公示暂行条例》第6条第1款规定：“市场监督管理部门应当通过国家企业信用信息公示系统，公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：……（四）行政处罚信息。”《市场监督管理行政处罚信息公示规定》（国家市场监督管理总局令第101号）第2条第1款规定：“市场监督管理部门对适用普通程序作出行政处罚决定的相关信息，应当记录于国家企业信用信息公示系统，并向社会公示。”《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）指出：“大力推进信用监管信息公开公示……依托‘信用中国’网站、中国政府网或其他渠道，进一步研究推动行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励和行政监督检查等其他行政行为信息7个工作日内上网公开。”显然，这种合并方式旨在强化行政处罚决定公开的惩戒效果，提高制度威慑力。国家发展和改革委员会发布的《中国营商环境发展报告（2025）》显示：“全国信用信息共享平台已与47个部门和31个省（区、市）互联互通，汇聚境内注册1.85亿户经营主体802亿条信用信息，行政处罚、行政许可等信用信息归集完整率达到96.86%、合规率达到99.99%、及时率达到98.86%。相关信用信息通过‘信用中国’网站集中对外公示，充分发挥社会信用体系建设总窗口作用。”

在执法实务中，合并公开被广泛采用。这可能是因为节省行政成本、强化制裁效果等因素，也可能只是现阶段的权宜之计。合并公开本身是否具有科学性，实际上值得检讨：

第一， “与其他行政行为公示合并”具有弊端。将行政处罚决定与行政许可决定、行政强制决定等其他行政行为决定置于同一个公开平台，虽然看似与“行政执法公示”的名称十分吻合，但实际上错误理解了行政处罚决定公开的功能和目的，并且极有可能会模糊一些关键的功能要素。在现阶段，对于行政处罚决定公开制度的功能和目的，理论界大概分为两个阵营：一种观点认为，行政处罚决定公开内含复合目的，既有“法律监督”的目的，也有“风险提示”的目的；另一种观点认为，行政处罚决定公开的主要目的实际上是“二次制裁”。“公开不是作为一种‘权利’交由行政相对人享有的，而是作为‘权力’授予给行政机关制裁违法行为的。”当前，“二次制裁”的观点虽然在国内行政法学界遭到一定批评，被认为涉嫌违反比例原则，容易造成权力滥用，但是无法被完全否认。一方面，在执法实务中确有将公开视作制裁的典型案例。另一方面，在比较法上也存在类似认识。在美国，理论界非但承认公开行政决定的制裁效果，而且还专门阐述了公开特有的打击效果：无法停止、无法修复。在德国，有人认为：“制裁性公开与对违反秩序的罚款并列，是行政制裁的一种。”在日本，理论界将行政处罚决定公开“与不利行政处分作同样对待”。

因此，汇总现有观点，行政处罚决定公开的制度功能共有三项：法律监督、风险提示、二次制裁。在这三项功能中，有的功能是其他行政行为公示同样意欲实现的。例如，就“法律监督”功能而言，行政许可公示、行政征收公示同样是为了监督政府依法行政。“法律监督”几乎是所有行政执法公示的共同目标。限定在这一制度功能下，可以采用合并公开形式。然而，问题在于，行政处罚决定公开还有另外两项功能，即“风险提示”和“二次制裁”。这两项功能由行政处罚决定公开独享，其他行政执法公示无法共享。在实践中，我们非但不能说公示行政许可是为了“风险提示”，而且更加不能说公示行政许可是为了“二次制裁”。类似的问题在行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政奖励、行政备案的公示中同样存在。因此，将这些功能取向完全不同的行政行为公开置于同一个平台之中，显然是不妥的。这种做法不仅错配了行政执法公示的功能体系，模糊了行政处罚决定公开特有的制度功能，使其复合性功能被削弱成“法律监督”的单一功能，还导致行政处罚决定公开被淹没在其他行政行为公示之中。

第二， “与政府信息公开合并”具有弊端。从根本上来说，“与政府信息公开合并”的做法是将行政处罚决定公开等同为政府信息公开的典型表现。坦诚而言，这种认识具有一定的合理性。理论界也确有人持类似认识。例如，有人认为，行政处罚决定公开就是政府信息公开的一种类型。在对行政处罚决定公开的性质认定上，“最无争议的结论当是政府信息公开，而且是一般意义而非所谓特殊意义上的……政府信息公开法制才是讨论处罚决定公开的恰当分析框架”。这种认识还可以从《政府信息公开条例》中找到一些文本依据。例如，根据《政府信息公开条例》第2条，行政处罚决定看起来完全符合“政府信息”的概念内涵。同时，根据《政府信息公开条例》第20条第6项，行政处罚决定属于主动公开的政府信息种类。即使在《政府信息公开条例》于2019年修订之前，根据2007年《政府信息公开条例》第10条第11项，行政处罚决定也应当公开，因为“监督检查情况必然包含了监督检查结果的案件行政处罚决定信息”。

因此，“与政府信息公开合并”的做法不难理解。然而，这不代表该类做法是科学的。实际上，与一般意义上的政府信息不同，行政处罚决定具有一定的特殊性。概括来说，这表现为三个方面：其一，行政处罚决定具有制裁性，属于制裁违法行为人的政府信息，包含大量不利益内容，是对违法行为人权利和利益的否定。这意味着，被公开的行政处罚决定尽管是政府信息，但也是违法行为人的“丑闻”。行政处罚决定公开“是将行政法上对相对人不利的、消极的处置信息予以公开”。这和一般意义上的政府信息公开完全不同。政府信息多是价值中立的，不必然涉及对某一个个体的否定和打击。其二，《政府信息公开条例》要求行政机关主动公开的信息多涉及抽象行政行为，不具体指向某一个个体。公开此类信息不会对相对人产生较大影响。然而，行政处罚决定公开则恰恰相反。行政处罚是具体行政行为，行政处罚决定包含大量个人信息，公开会对相对人的生活和工作产生严重影响。其三，与一般的政府信息不同，行政处罚决定具有较强的个人属性，包含大量的个人信息。行政机关对信息“不享有所有权”，“不具有完全的处分权”，实际上只是掌握和保管信息。

因此，严格来说，政府信息公开的制度功能无法与行政处罚决定公开的制度功能一一对应。政府信息公开只是围绕“法律监督”的单一功能而展开，奉行“以公开为原则，以不公开为例外”的基本立场。然而，行政处罚决定公开恰恰相反。它包含着“风险提示”“二次制裁”的多元功能，将“以不公开为原则，以公开为例外”视为准则。只有“具有一定社会影响的行政处罚决定”才需要对外公开。从根本上来说，这些差异决定了我们不能将二者放在同一个公开平台之中。一方面，当前合并公开的做法可能会混淆二者之间的本质差异，泛化对“具有一定社会影响的行政处罚决定”的判断标准，造成大量不需要公开的行政处罚决定借由政府信息公开的制度通道公开。从对执法实践的考察来看，这一问题已经初现端倪。借由“法律监督”的名义，行政处罚决定公开往往会被“权利化”。公开成为常态，不公开反而成了例外。另一方面，合并公开的做法将行政处罚决定淹没于海量的政府信息之中，会稀释行政处罚决定公开的制度功效，造成特定行业内的制裁效果无法实现，严重浪费行政处罚决定公开的规制效用。

第三 ，“与社会信用信息公示合并”具有弊端。与前述两种做法不同，将行政处罚决定公开直接与社会信用信息公示合并，十分精准地把握了行政处罚决定公开的制裁功效。这类做法非但要从法律效果上最终实现实实在在的二次打击和报复，而且还通过链接一个肉眼可见的数字平台让人直接获知法律后果，大大提高了行政处罚决定公开的威慑力。正如前文反复所述，笔者确实高度认可行政处罚决定公开的制裁功能，并且还曾主张其应作为主要功能；然而，这种合并公开的做法不应被认同。它虽然在一定程度上实现了行政处罚决定公开的制裁效果，却存在制裁过量的问题。“行政处罚决定公开应当在区别于信用系统的其他平台独立进行”。具体理由如下：

一方面，在定性层面，行政违法不必然等同于失信。不应不加区分地对违法行为人实施失信惩戒。信用本是一个道德问题，旨在评价一个人的诚信。然而，随着风险社会来临和社会治理精细化发展，信用早已突破传统界限，慢慢介入了法律之中，被用来评价人们对法律和管理秩序的“遵从度”（compliance）。因此，违法与失信之间的关联开始加强，甚至很多人认为违法是失信的典型表现。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）就是经典实例。在该纲要中，“多处内容显示其将‘违法’与‘失信’等同或联结的理念”。然而，违法和失信实际上不完全等同：“前者偏于不诚实、言行不一、违反自己的承诺；后者偏于违反国家制定的规则。”失信不一定是违法的，违法也不一定是失信的。在行政违法中，这一点尤为重要，二者之间的差异实际上更为显著。这是因为，从根本上来说，行政违法较多只是行政犯。与刑法主要禁止“自体恶”（mala in se）不同，行政处罚法主要禁止“禁止恶”（mala prohibita）。“自体恶”具有较强的伦理性，“为正义观念所不容，在质上是一种具有较深度社会伦理非难性”的行为。对其评价不但涉及法律评价，还会暗含道德评价。然而，因为“禁止恶”有较强的政策性，无涉道德评价，并且“应受行政处罚行为对法益的破坏程度较为轻微”，所以人们对应受行政处罚行为的“厌恶感并不一定是发自肺腑的，也难以形成良心上的共鸣”，行为人不会被评价为道德败坏。因此，对应受行政处罚行为的道德评价往往无关紧要。作为道德评价的核心内容，信用评价当然不例外。将行政违法行为全部直接归入失信行为，显然过于武断。在实践中，此类负面事例十分常见。例如。《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》（苏政办发〔2013〕100号）第8条将交通违法行为、违反公共场所和城市市容管理规定的行为纳入了自然人社会管理领域失信行为。这样的规定既“违背了最小损害原则，也违背了目的正当性原则”。

另一方面，在定量层面，行政处罚决定公开的制裁效果远远低于失信惩戒的制裁效果，二者在制裁原理上存在本质差异。在制裁机理方面，行政处罚决定公开主要归属于“声誉罚”。与之不同，在并入社会信用信息公示平台以后，失信惩戒并不局限在“声誉罚”层面，而是一个超越“声誉罚”的综合性制裁系统。在这一制裁系统中，不但制裁措施的类型可以拓展到“提醒告诫”“重点监管”“资格限制或剥夺”“自由限制”等多个种类，而且可以实现跨地域、跨部门、跨领域的联合惩戒，从而达到“一处失信，处处受限”的全方位法律效果。尽管前文反复提及行政处罚决定公开在制裁方面具有高效性与便捷性，但是与失信惩戒相比，仍然存在较大差距。行政处罚决定公开制度显然不具有失信惩戒制度的“野心”。因此，将行政处罚决定公开与失信惩戒无缝对接，必然会造成制裁过量的问题。

因此，在单独公开还是合并公开的载体形式选择上，单独公开更加具有合理性。单独公开尽管有可能会增加行政成本，但是在行为性质的认定、制度功效的表达、法律原则的遵守等方面更加具有明确性，也更加有利于行政处罚决定公开制度的未来发展。

结语

综上所述，行政处罚决定公开的载体设置并非单纯的技术问题。无论是基于公开的行为定性，还是出于公开制度本身的创设目的，都应当将其作为一项综合性的法律议题来审视。在公开载体的类型选择上，有必要打破“公开”即是“线上公开”的固有认知，将线上公开与线下公开一并纳入行政处罚决定公开载体的类型集合当中。线下公开非但是当前立法允许的，也符合行政处罚决定公开的制裁逻辑。公开载体的类型选择处于行政执法机关的自由裁量空间之内。在公开载体的模式选择上，集中公开的技术优势显著，分散公开的技术缺陷明显，但这无法否认分散公开的权力正当性。未来的制度方向并不是单项选择，而是兼容并蓄，构建一种“以集中公开为主，以分散公开为辅”的复合模式。在公开载体的形式选择上，尽管当前实践的主流做法是合并公开，但是它们要么错配了行政处罚决定公开的制度功能，要么超量配置了行政处罚决定公开的制裁效果。在未来，应当尽量避免采取合并公开的形式，从而为行政处罚决定公开提供相对独立的制度空间。