渎职犯罪之“恶劣社会影响”及追诉时效问题

渎职犯罪之“恶劣社会影响”及追诉时效问题

实践中，如果部分渎职行为与危害结果时隔较长，如何判定是否超，过追诉时效可能会产生争议，如内蒙古“纸面服刑”产生的“恶劣社会影响”， 2020年媒体曝光“纸面服刑”产生“恶劣社会影响”时，与2007年相关国家机关工作人员违反规定暂予监外执行行为时，间隔近13年。

对于此类渎职行为时隔多年后才产生“恶劣社会影响”这—危害后“果的是否超过追诉时效问题，有两种意见：一种意见认为以危害结果产生“恶劣社会影响”时判定追诉时效，理由为相关司法解释明确以从“最后一个危害结果发生之日起计算”。另一种意见认为不能以时隔多年后的“恶劣社会影响”计算追诉时效，理由是这种“恶劣社会影响”与行“为相隔时间过于久远，与渎职行为虽有关联，但媒体炒作的因素很多，归属于行为人责任，也违反了刑法设立追诉时效的基本精神。实践中有的同类行为，被炒作的产生了“恶劣社会影响”，没有被媒体发现的，则没有产生“恶劣社会影响”，有的定罪处罚，有的不追究，不够公平。

对此我们认为，认定渎职犯罪中“恶劣社会影响”及相关的追诉时效问题，需要明确以下几点：

第一，“恶劣社会影响”属于渎职行为独立的危害结果，应当作为认定渎职犯罪追诉时效中断的事实。这既是司法解释的明确规定，也是司法实践中普遍认同的观点。否认这一渎职罪定罪情节，既不符合法律、司法解释的明确规定，也不利于有效惩治公职人员玩忽职守、滥用职权等犯罪行为。

国家机关工作人员失职渎职行为，经媒体报道或其他传播途径披露，在广大人民群众中产生恶劣社会影响，既损害了党和政府的权威与公信，损害了人民群众对国家公权力机关的信任与信赖，也极易给别有用心人士甚至其他国家借机指责我国政治体制提供口实。这一损害结果，在客观上是渎职犯罪行为造成的一种独立损害结果，不同于行为时造成的直接结果，是渎职犯罪行为在直接损害结果之外又造成的另一种间接结果。根据司法解释规定的“有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起计算”，应当认定为中断追诉时效的事实。

第二，新的危害结果和渎职犯罪行为存在刑法上的因果关系。在主观上，该“恶劣社会影响”也是渎职犯罪人基于其失职渎职犯罪行为的恶劣性，在行为时就应当预见的后果。媒体的曝光仅仅是将这种恶劣行为向社会公开，让更多人广为知晓，其作用只是扩大和增强这种社会影响，并不生产和制造这种恶劣性，导致社会影响恶劣性的直接和根本原因仍然在于渎职犯罪行为的恶劣性。换句话说，从因果关系的发展流程看，仍然是渎职犯罪人的行为导致了“恶劣社会影响”。因此，将“恶劣社会影响”作为渎职犯罪追诉时效重新计算的事实，主观上不违反责任主义，客观上也不违反因果关系。

根据刑法因果关系理论，如果因为新的因素介人，完全中断了新的危害后果和原来渎职行为之间刑法上的因果关系，则不能将新的危害后果作为渎职罪的构成要件，也不能以新后果发生作为追诉时效的起算点;反之，可以作为追诉时效计算的起点。实践中，相当一部分国家机关工作人员在违法行使职权后，在渎职罪造成的危害后果持续的过程中，本能够消除、减少渎职行为产生的恶劣影响，但怠于履行，导致被破坏的法律秩序始终未予恢复，造成恶劣社会影响继续扩大的潜在可能性始终存在。因此，相关国家机关工作人员渎职犯罪行为虽然不是后期产生舆情的唯一原因，但是两者之间刑法上的因果关系并未中断。

第三，从反腐败斗争的要求和渎职犯罪的特点看，也应当将“恶劣社会影响”作为独立的犯罪结果，并作为渎职犯罪追诉时效重新计算事实予以认定。从反腐败斗争的要求看，失职渎职犯罪往往造成人民生命、财产的巨大损失，人民群众深恶痛绝，严重腐蚀党的执政根基，历来是反腐败斗争的重点。但是，渎职犯罪查办难、认定难、判刑轻的问题始终存在，严重影响反腐败斗争的整体效果。对于渎职行为与产生恶劣社会影响有一定的时间间隔的案件，违背司法解释的明确规定，以超过追诉时效为由不予追究，很难取得良好政治效果。从渎职犯罪发生规律特点上看，大部分渎职犯罪，尤其是彻私舞弊、滥用职权的犯罪行为，国家工作人员与相关参与犯罪人往往利益方向是共同的，缺少检举揭发的来源， 除了国家没有其他具体的被害人，并且行为人在行为时往往就采取了较为隐蔽的手段，或者在事后积极隐瞒，很难被及时发现。有时等到相关媒体报道披露后才被发现，如果此时就认定为超过追诉时效，会产生犯罪人“从违法行为中获利”这一违背法治精神和原则的结论，人民群众也很难理解认同，社会效果将极其恶劣。

第四，认定“恶劣社会影响”要结合对象、主体、行为的实际情节等，综合考虑是否是“恶劣社会影响”，不能仅仅以“是否有舆情影响”为标准。

（1）“恶劣社会影响”的主要内容。实践中，一般可从以下几个方面予以把握：一是渎职行为严重损害国家机关形象，致使党和政府公信力下降的;二是渎职行为引发新闻媒体广泛关注， 引起强烈社会反响的;三是渎职行为造成大规模上访、暴力冲突等事件，影响国家机关正常职能活动的;四是渎职行为诱发民族矛盾纠纷，严重影响民族团结、社会稳定的;五是渎职行为造成其他恶劣社会影响的。

（2）“恶劣社会影响”的具体把握。在具体案件认定中，重点把握好以下几个方面：

一是渎职行为的性质及程度。这是“恶劣社会影响”判定的首要因素。“时效制度之于社会的价值，主要在于维护社会现实秩序的稳定，以及保障现实司法制度的效率。”刑事时效制度的目的在于“以较少的公正为代价换取较多的秩序和效率，是利益权衡下的产物”。渎职行为的性质和程度，是判定公正代价大小的关键性因素。“当公正价值更大时，适用时效制度会造成社会不公时，刑法也将有所变通。”因此，对于国家机关工作人员故意实施性质严重的渎职行为，产生较为恶劣社会影响时，其对国家机关公信力和社会信赖将产生严重的侵害，应当作为恶劣社会影响认定犯罪并予以追诉。比如，某中级法院法官张某，在1995年7月彻私枉法对性质恶劣的故意杀人被告人，违法从轻判处十二年，后又利用职务之便请托其他法官违法减刑、假释，使该故意杀人罪犯在执行4年6个月后就被假释。2019年在政法队伍教育整顿中张某被人举报，媒体报道产生恶劣社会影响，中央有关督导组发函督办此案。对此，有意见认为，张某渎职行为发生在1995年7月，彻私枉法罪最高刑期为十五年，追诉时效应为十五年，即至2010年7月，2019年8月产生的恶劣社会影响属于张某意志以外的原因造成的，不应作为其渎职犯罪行为的危害结果，不能作为重新计算追诉时效的事实，因此本案已超过追诉时效，不能追诉。从主体看，该案张某等人作为司法官员，国家赋予其严格履职、公正司法的义务程度比一般行政机关公职人员更高;从对象看，其对罪行严重的故意杀人犯罪案件彻私枉法，行为更为恶劣;从行为手段看，明知罪犯实际执行刑期不满一半，就为其办理假释，显系知法违法，甚是胆大妄为。因此，我们认为，该案属于渎职犯罪中的“恶劣社会影响”，可以重新计算追诉时效，以滥用职权罪予以追诉。另如，县政府办公室工作人员李某，在起草县疫情防控信息时，严重不负责任抄袭他人，导致在该县发布的信息中出现其他省份有关地方政府名称，在社会中产生极其不良影响。对此，虽然造成的负面影响很大，负面评价程度也十分强烈，但由于其抄袭行为在社会危害性上，难以评价为恶劣，因此不能认定为“恶劣社会影响”。

二是“恶劣社会影响”的影响范围与社会评价程度。渎职犯罪行为对社会的影响，存在范围大小和评价程度的问题。如果影响范围有限，一般不能认定为“恶劣社会影响”;如果社会评价众说纷坛，观点也不一致，有的仅仅是一般的批评，即使传播范围很广，也不能认定为“恶劣社会影响”。需要说明的是，在认定媒体传播报道等证据时，要以官方媒体为主，在官方媒体中又要以全国性等更高层级的媒体为准。实践中，自媒体由于信息获取渠道有限，很难对案件事实全面知情，其发表的观点评价也难免不客观公正，因此一般不能作为认定恶劣社会影响的证据使用。

三是准确判断渎职犯罪行为的持续性和连续性。比如某看守所所长刘某， 1995年在办理一起保外就医案中，违反相关规定，致使该被判处十五年有期徒刑的罪犯，长期道遥法外，甚至被选举为人大代表，经媒体报道在社会上产生恶劣影响。对此，我们认为，该看守所所长的犯罪行为并非止于1995年办理保外就医这一时间点，而是在承担监管职责的期间内，始终以不作为的方式持续存在。在这段期间，应当视为不法行为和不法状态一直持续，属于继续犯情形，按照刑法规定，时效应以犯罪行为终了之日计算。对于不作为式的继续犯，应从具有作为可能性的最后一刻开始计算。具体而言，可以是行为人调离监管岗位之日、离退休之曰。经查，刘某一直担任看守所所长至2011年退休，至2019年媒体曝光，尚未超过追诉时效。又如，某市教委主任，收受贿赂后购置价值100万元的教学仪器，为此还组织相关人员出国考察、学习花费30万元，但是在购置后，教委并未将该仪器投人教学使用，而是一直放置于仓库。20年后，发现当年购置仪器经鉴定已经无法使用，经媒体报道后产生恶劣社会影响。对此，如果从购置行为时看，因为尚未造成仪器报废的结果，根本无法判断构成渎职犯罪的可能，因此也无法以行为时认定追诉时效起算点。在这个过程中，如果行为人第10年、第12年时发现了，把它拿出来维修使用，可能还可以避免损失，但其就是未能履职。对此，我们认为可以按照“恶劣社会影响”这—危害结果产生之日起，作为犯罪构成之日，予以追诉。即使该教委主任期间退休或被调离岗位，也不影响认定。

此外，对于没有出现新的危害结果，并且不构成继续犯情形的拘私枉法案件，实践中，可以重点查证行为人在事后是否参与了专项活动，如清网、扫黑除恶、假减暂专项监督检查等。如果渎职行为人参与到相应的专项活动，并且承担相应的监督管理职责，便可以认为具有作为义务，对于明知自己之前涉嫌渎职犯罪行为造成的危害结果仍在持续，在新的专项监督检查活动中，仍然违反规定知情不举，甚至实施新的掩饰隐瞒行为，就相当于实施了连续的渎职犯罪行为，产生之前渎职犯罪行为追诉期限中断的效果。

对于实践中媒体暴露一类问题，引发社会强烈反响，造成恶劣社会影响，因此涉及追究一批公职人员渎职犯罪的，有时候从政策上缩小打击面的考虑，会考虑隔时长短的问题，对于媒体未披露的犯罪事实，如果隔时较长的，不将该“恶劣社会影响”作为追诉时效事实进行认定。 对此，我们认为，这种政策针对的是特定时间、特定对象范围的案件，因此仅适用于该特定犯罪案件的处理，不能作为规范处理的规则，推而广之适用于其他渎职犯罪。