潍坊案例：不为招商项目腾退土地？强占、入刑、民事诉讼“围剿”

2024年的最后一天，刑辩律师付士峰从南京飞往潍坊市看守所第11次会见在押人员马明瑶。这位33岁男子因涉嫌串通投标罪已被实际羁押165天，尽管胡子拉碴、精神萎靡，但他依然向付士峰明确表示：“我的确是无罪的，这是因得罪地方个别领导而人为制造的冤错案件。”

马明瑶期待检察院春节前主动为其办理取保候审手续，让他跟妻儿团聚，一起吃一顿年三十晚上的饺子。然而，他的辩护律师已先后提交两次《羁押必要性审查申请书》，均被寒亭区检察院驳回。

马明瑶涉嫌串通投标罪一案现正在潍坊市审查起诉。侦查机关认为：

2020年10月，在“杨家埠大观园”工程项目的公开招标过程中，潍坊中安合建筑安装工程有限公司（简称“中安合公司”）实控人马明瑶为谋求中标该项目，与招标单位串通，雇用齐美建担任该项目投标代理人，并指使齐美建联系陪标单位。
后齐美建与昌邑市信泰建筑安装工程有限公司、山东祥龙建业集团有限公司制作该项目投标文件。马明瑶还为山东祥龙公司、昌邑信泰公司各提供50万元投标保证金。最终，中安合公司中标，中标金额2.3亿元。
中安合公司被指控通过虚报工程造价，从潍坊滨城投资开发有限公司（简称“潍坊城投公司”）支取工程款8197万元。经山东华审工程咨询公司对该工程造价进行审计，审定该工程造价为3800万余元，造成国家损失超过4396万元。

付士峰律师通过阅卷、向马明瑶核实及结合其他书面证据，认为侦查机关对马明瑶串通投标罪的指控不能成立：“本案证据均充分证实了案涉工程系发包方内定，且施工单位中安合公司早已于招标开始前入场施工；参与陪标的两家公司均没有真实竞标意愿，仅仅是人情世故的走过场；发包方滨城投资公司自己委托的第三方公司进行的工程产值割算报告及已付款清单，均证实案涉工程并不存在损害国家利益，反而是发包方仍然拖欠施工单位工程款未予以结清。”

“被内定的施工工程”

潍坊市寒亭区西杨家埠村，是中国三大木版年画产地之一、潍坊风筝的发祥地及主要产地，是集民间年画与风筝于一体的国家非物质文化遗产村，也是山东省千里民俗旅游线上的重要景区。

近年来，西杨家埠村依托“双文化遗产”招牌，大力发展民俗旅游业。“杨家埠民间艺术大观园”，就是其打造的主要旅游景区，是在原明清古村址的基础上精心打造而成的，设有遗产文化区、古村文化区、民间艺术古街区、实景演绎区四大民俗艺术展示区，展示了17种传统节目和手工艺。如今，该大观园已成为国家4A级旅游景区。

因杨家埠民间艺术大观园内的房屋年久失修，潍坊市寒亭区政府2020年提出对其进行升级改造，并安排潍坊城投公司负责实施。该公司是寒亭区政府持股的国有资产投资平台。

2020年9月30日，发包人潍坊城投公司在潍坊市公共资源交易中心官网发布“杨家埠民间艺术大观园提升改造项目设计施工一体化工程”招标公告。中安合公司、昌邑信泰公司、山东祥龙公司参与竞标。2020年10月21日开标，中安合公司与山东省邮电规划设计院作为联合体中标，中标金额2.3亿元。

事实上，该工程早在开标之前就已经内定为由中安合公司负责，公开招投标只是“走形式”。

中安合公司实控人马明瑶说，潍坊城投公司时任董事长邵红刚有一天跟他提起，大观园提升改造项目需要施工。后他就找到邵想把这个工程拿下来，“他也同意把这个工程给我干了，并且安排我去跟潍坊城投公司负责这个项目的李总负责对接”。

李总就是潍坊城投公司的李建坤，他说去邵红刚办公室跟邵汇报大观园工程的招投标工作，问邵让谁来干，邵就说让中安合公司干，并且给了他一个电话，让联系那个人办理具体的招投标就行。

依据国家发改委2018年16号令“必须招标的工程项目规定”，凡动用国资超过400万元的必须进行公开的招投标。

中安合公司一位知情人士告诉风雷财经，早在公开招标之前，2020年9月的一天，潍坊城投公司在杨家埠大观园组织了一个招投标工作的现场会。“我们公司作为施工单位，派人去参加了这个会，和发包方、设计单位、招标代理公司商谈了招投标细节。招标代理公司负责人当时在会上要求我们投标单位一定做好相关工作，不要造成流标。主持会议的发包方领导还让我们的人和招标代理公司那位负责人互相留了联系方式，说方便后续沟通。这实际已经确定由我们公司中标这个项目了。”

招标代理公司山东正阳工程咨询公司副总经理闫小宁承认，在招标之前发包方李建坤通知她到杨家埠大观园开会，参会的有招标方李建坤、康凯，施工单位一个叫齐美建的，还有设计单位和招标代理公司，“招标之前设计施工单位、招标方与发包方一起讨论招投标方式是不正常的，在我们看来，这是发包方已经确定好了设计单位和施工单位”。

代表中安合公司参会的齐美建，今年58岁，是马明瑶的亲戚。她一直在潍坊昌邑从事工程预算、招投标代理，在当地业界很有名气。马明瑶不懂招投标业务，就找齐美建来帮忙。

招投标过程中，必须有三家以上的公司报名参与投标才可以开标。为此，齐美建通过人情关系，在潍坊昌邑找了两家建筑企业——昌邑信泰公司、山东祥龙公司来“陪标”。这两家公司都一直坚称，他们没有真实的投标意图，是为了防止流标，出于人情考量走过场而已。

山东祥龙公司总经理乔百胜说：“我们公司参与这次投标没有真实的投标意愿，这个项目的具体情况我们都不了解，所以去参与投标不是为了试图拿到这个项目。我们公司去参与这次投标，就是我为了帮齐美建一个忙，也就是帮她满足开标条件，让事先商定的公司能中标。”昌邑信泰公司总经理徐建民亦表示，他们公司参与投标不是为了拿到项目，项目的具体情况他不了解，“就是帮齐美建一个忙”。

不争的事实是，杨家埠大观园提升改造工程在招投标之前，中安合公司就已进场施工。大观园工作人员康凯用手机拍摄的现场施工照片，清楚地显示时间为2020年10月3日，此时大观园牌坊和财神雕塑的脚手架、围挡均搭建成型。

按照施工所需正常工期，实际施工时间应在2020年9月底，早于中标时间2020年10月21日。而《竣工验收证书》显示的工程开工时间为2020年10月12日，也早于中标日期。

房顶坍塌引发串标案

大观园提升改造工程主要内容在2021年4月基本完工，园区开始对外营业。2022年12月31日，潍坊城投公司、中安合公司、青岛信达工程管理有限公司三方共同签订竣工验收证书。

然而，一年四个月后，变故突如其来。2024年4月30日，大观园内的古建筑区有一间房屋的房顶垮塌。5月29日晚，园内又有两间房屋的房顶坍塌。

5月30日，在寒亭区区长高斌要求下，寒亭区的国有资产运营中心、审计局、纪委、住建局以及杨家埠管委会、潍坊城投公司等单位派员成立工作专班，专门处理大观园内房屋倒塌事件。

尽管这几间房不在大观园提升改造工程项目的清单之内，不属于维修保障范围，而且提升改造也只是局部修缮，未改变房屋结构，事发后中安合公司还是表示会积极配合工作专班尽快完成对倒塌房屋的修整。

让中安合公司猝不及防的是，2024年6月6日15时许，寒亭区纪委向寒亭公安分局经侦大队移交线索：在大观园提升改造工程项目中，中标企业存在串通投标嫌疑，要求立即调查处理。当天，寒亭公安分局决定立案侦查。

2024年6月24日，齐美建因涉嫌串通投标罪被刑事拘留。2024年7月23日，马明瑶作为中安合公司实际控制人，亦因涉嫌此罪名被刑拘；同年7月24日变更强制措施为指定居所监视居住，9月5日又变为刑拘，9月13日被批捕。

2024年7月31日，寒亭区检察院审查认为“事实不清、证据不足”，决定对齐美建不予批捕；寒亭公安分局于当日对其变更强制措施为指定居所监视居住。2024年8月14日，寒亭区检察院又决定对齐美建批准逮捕。

作为马明瑶的辩护人，付士峰律师受家属委托正式介入此案，认为马明瑶实施的串通投标行为，不构成《中华人民共和国刑法》第223条规定的串通投标罪，具体理由如下：

第一，涉案工程系建设单位的内定工程，是潍坊城投公司指定马明瑶负责的中安合公司施工承建的，为此双方还签订了补充协议。
第二，马明瑶入场施工的时间在先，后面的招投标属于完成形式合规的走过场。
第三，马明瑶实施的安排陪标行为，并没有损害其他竞标人的合法利益，陪标单位也没有真实的竞标意图，这两家陪标公司只是出于人情关系而走过场，甚至连标书都是他人制作好的，相当于竞标市场的“木偶傀儡”。
第四，建设单位与施工单位亦没有恶意串通行为，且没有任何证据显示建设单位潍坊城投公司与马明瑶负责的施工单位中安合公司存在利益勾连、实施串标行为。
第五，投标价是甲方固定好的上限价格，不存在马明瑶与其他投标人私下联手抬高标价或者压低标价，并试图排挤其他投标者的行为。
串通投标罪系破坏市场经济秩序类犯罪，保护的法益客体是“招标、投标的公平竞争秩序”，核心要件必须满足“损害其他投标人的利益”，前提一定是存在“有真实竞标意图的其他投标者”。而本案中另外两家投标单位均系马明瑶安排，并不属于自发、有真实竞标意愿的“投标者”。换言之，投标的三家公司，实际上均系马明瑶一人安排，这就从根本上排除了存在真实的“其他投标者”这一入罪要素。因此，马明瑶的行为根本不构成刑法意义上的串通投标罪。

“我们不得不承认本案中马明瑶的行为的确有违反《中华人民共和国招标投标法》第3条的初步证据，但是否构成行政违法，应当由寒亭区住建局认定。”付士峰律师强调，“行政违法并不等于刑事违法，两者之间存在本质的区别。”

付士峰律师还强调，发包人潍坊城投公司自己委托的第三方公司进行的工程产值核算报告及已付款清单，均证实案涉工程并不存在损害国家、集体利益的情况。

中安合公司被侦查机关指控通过虚报工程造价造成国家损失超过4396万元，其依据是潍坊杨家埠民俗艺术公司委托山东华审工程咨询公司2024年10月24日出具的《杨家埠民间艺术大观园提升改造项目设计施工一体化工程审核报告书》。

对此，付士峰律师表示，这一指控缺乏事实依据。首先，委托鉴定的潍坊杨家埠民俗艺术公司，不是涉案工程承包人中安合公司或发包人潍坊城投公司，也不是侦查机关寒亭公安分局，委托方与本案无关联，审核报告的来源不具有合法性。

其次，鉴定单位对涉案工程进行鉴定的范围与合同内确定的工程内容、范围并不一致，鉴定部分是涉案工程里比较单一、狭窄的小项，如何能作为整体项目工程评价来确定整个工程的造价？

此外，非由侦查机关委托鉴定的审核报告，应当经合同双方当事人共同指定或核对。该审核报告明确表示“审核结果，暂未与施工单位核对”。这是对工程造价单方面、有针对性的审核过程，完全违背公平公正及对工程鉴定的审慎严谨原则，不具有可采性。

而大观园提升改造工程在2021年10月至2022年12月进行了三次割算工程款，总计割算产值9535万余元，均由发包方潍坊城投公司委托潍坊信一工程项目管理公司全面审核后作出。经潍坊城投公司、中安合公司双方确认，由发包方经办人、部门负责人、财务总监、总经理、董事长等分别签字确认后付款。已付款票据显示为8581万元，潍坊城投公司实际支付8157万元，尚欠中安合公司1378万元工程款。付士峰认为，这些割算产值、已付款均由潍坊城投公司签字、确认，应当被确认系案涉合同真实有效的产值结果。

“领导干预，还是人为嫁祸？”

“刑事司法打击的重点是职业串标行为，本案的同案犯齐美建疑似职业串标人，却被认定为帮助犯，把马明瑶认定为主犯，系本末倒置。”马明瑶的辩护人表示，若侦查机关指控投标参与人构成串通投标罪，山东邮电设计院作为联合中标单位同样参与整个投标活动，却以证人证言形式出现，未被采取任何刑事强制措施；在两家陪标公司信泰公司、祥龙公司并无真实投标意愿参与投标情况下，侦查机关只能贴靠刑法第二百二十三条第二款，需认定投标人与招标人串通投标损害国家利益。那么，侦查机关更应将指定案涉工程给中安合公司承建的发包方潍坊城投公司作为第一犯罪单位采取刑事措施。问题是，侦查机关均未对前述单位进行立案侦查，选择性执法在该案中被彰显得淋漓尽致。

在中安合公司看来，其对大观园的提升改造施工，只是对园区绿化亮化、对瓦片散落进行修缮以及墙面涂料翻新，没有改动房屋主体，修缮方案是设计公司设计，由发包方认可，修缮依照方案施工没有出现质量问题，在工程验收一年多后房屋倒塌与中安合公司没有客观联系。

马明瑶妻子李晓静在写给有关领导的《情况反映》里说：“我们甚至认为房屋并不是自然倒塌，怀疑是人为推倒予以嫁祸。现场视频、监控均能反映房屋倒塌的真相，公安机关首先应该查实。但寒亭区政府、寒亭公安分局还是通过领导干部违法规干预的方式要求寒亭区检察院对不构成犯罪的马明瑶批准逮捕。”

付士峰律师已向寒亭区检察院先后提交两次《羁押必要性审查申请书》，为马明瑶申请办理取保候审手续，均被驳回，理由是存在串供可能。

该案在2024年11月29日被寒亭区检察院退回补充侦查，承办检察官列出了补侦提纲。付士峰证实，截至目前，一个月届满后，公安机关的补侦卷并未依法移送检察院，“这是非常典型的以羁押为目标的程序空转，有违最高检反复强调的‘降低轻罪羁押率’的要求。”

马明瑶现在被羁押在潍坊市看守所，但他一直在喊冤，多次向辩护律师付士峰明确表示：“我是无罪的，这是因为得罪地方个别领导而人为制造的冤错案件。”

在马明瑶叙述里，他如今身陷囹圄，与潍坊招财进宝旅游文化有限公司渔业项目和当地官方的纠纷有密切关联。

招财进宝旅游文化公司成立于2018年，由马明瑶岳父李爱山占股67%的潍坊市禹爱岛旅游文化公司全资持有。该公司在寒亭区高里街道西官亭村总投资8000万元建了一个渔业养殖园区，占地268亩，拥有18个养殖车间，总建筑面积10万平方米；其曾是山东省海洋渔业厅的重点项目，享有国家专项资金补贴，寒亭区将其作为招商引资项目引入。园区建成后拟运营时，项目所在地却被划为禹王国家湿地公园。经寒亭区政府将情况上报市、省及国家，2019年底修编，这个渔业园区才被划出湿地公园范围。

渔业园区多年闲置，无法正常经营。2021年8月寒亭区政府为盘活项目、充分利用现有资源，决定由潍坊城投公司出资收购，最终交给该公司下属的潍坊禹王湿地旅游文化发展公司具体负责。

2022年6月，潍坊禹王湿地旅游文化发展公司、寒亭区高里街道办事处、招财进宝旅游文化公司三方签订《土地附着物补偿协议》，约定由湿地旅游公司出资4800万元收购渔业园区土地附着物，其中在支付3800万元后，招财进宝公司交付土地附着物，并支付给高里街道办土地租金235万元及评估费。

招财进宝公司仅收到第一笔2200万元，剩余2600万元一直拖欠。按约定，渔业养殖园区资产的交付条件尚未成就。

但是寒亭区政府按捺不住了，急切想让该资产“二嫁”——中尽国际控股集团将被招商引入。

该集团规划在这里建设运营“优质鱼类循环水养殖产业园”，总投资5.6亿元，用于对现有18个养殖车间改造、园区的整体修缮及光伏发电设施建设。

中尽国际的公众号文章称，2024年1月27日，该公司董事长郭永平一行前往寒亭区考察该养殖项目。寒亭区区长高斌进行了热情接待，他召集寒亭区农业农村局、投资合作促进局、高里街道、文旅局、国有资产运营中心等部门负责人举行座谈会，与郭永平就中尽国际与寒亭区开展全方位合作充分交换了意见，达成基本共识。

2024年4月3日，在寒亭区举行的全市推进高水平开放高质量招商引资暨第四届潍坊发展大会“知名人士寒亭行”活动上，该招商项目签约。

招财进宝公司压力接踵而至。高里街道办书记于国臣首先出面，要求招财进宝公司马上交付园区资产，并将其过户到新项目公司，用这些资产贷款用于经营，盈利再付给招财进宝公司2600万元。招财进宝公司一位负责人说，于的态度强硬，直接表态“你们同意也得同意，不同意也得同意，不同意就让派出所强行进入”；街道办赵江也来交涉，“必须办，区长高斌亲自打过多次电话，我们压力很大”。

招财进宝公司断然拒绝。2024年5月13日上午9时，恶劣事件发生：高里街道办辖区西官亭村支书、村委会主任一行四五十人，闯入渔业养殖园，粗暴驱离招财进宝公司人员，强行接管渔业园区资产。

招财进宝公司法定代表人明新利告诉风雷财经：“村支书程某一脚跺断了大门栏杆，看到我们有员工在用手机录像，他走过去一巴掌扇在员工的脸上。这个支书还叫人把园区里所有摄像头、门锁都砸坏。员工肖起华屋里的物品，衣服、被褥、桌子、电视机等全部被搬出，扔在大街上。”

“我们拨打110报警后，派出所出警但未处理。我公司合法财产至今仍被非法侵占。”招财进宝公司负责人说，随后他们向寒亭区区长高斌反映情况，高斌收到招财进宝公司的反映材料后5天，就发生了大观园房顶坍塌事件，以及串通投标案发。

招商引资的狂飙

风雷财经近日到达招财进宝公司的渔业园区现场，这里距离潍坊市区30公里，东临禹王国家湿地公园。在其大门的两侧各竖着一块展示板，上面显示：2024年7月6日，山东鼎新渔业有限公司在此投资启动“潍坊禹王湿地优质鱼类封闭循环水养殖园区”工程，2025年7月5日竣工。该园区由中国科学院海洋所李军研究团队提供技术支持，号称“国家级工业化养殖示范项目、绿色循环经济示范项目、省重点绿色发展重点项目。”

工商档案资料显示，山东鼎新渔业公司成立于2024年7月24日，注册资本300万元，刘永鑫持股100%。此人还持有山东天健物业管理有限公司99%股份。知情人士透露，中尽国际控股集团退出，是因为项目存在产权问题，尽职调查时没通过。

在寒亭区官方语境里，“优质鱼类封闭循环水养殖园区”是作为招商引资的优质重点项目对待的。

寒亭区官方在多家媒体刊文称，2024年以来寒亭“全区一盘棋”，掀起大招商招大商热潮”，区委、区政府主要领导率先垂范，重要客商亲自拜访、重大项目亲自洽谈、重大活动亲自挂帅，赴北京、上海、海南、江西等地“点对点”招商。

2024年是潍坊市“招大引强”突破年。寒亭区表示，聚全区之力、汇开放之势、下非常之功，以“争一流、争第一、争唯一”的精气神，坚持项目引进与高效服务并重，步步为营、局局更新，奋力开创招商引资新局面。

招财进宝公司渔业园被占的前一天，2024年5月12日，寒亭区融媒体中心的新媒体平台“画乡寒亭”发文称，高里街道制定《2024年重点项目包靠清单》，定期召开重点项目调度会议，各包靠项目负责人依次汇报当前重点项目推进情况，聚焦项目建设难点、堵点问题，共同分析原因，制定解决措施，全力保证项目推进顺利进行。各包靠项目负责人常态化下沉企业，跟进项目进展，始终确保要素跟着项目走、服务围着项目转、工作盯着项目干，全方位做好项目落地跟踪服务。

该文专门提及优质鱼类循环水养殖等项目已完成签约。

潍坊市正在全力打造虾、贝、三文鱼3个百亿级全产业，鼎新封闭循环水养殖园区将发展三文鱼。“这个项目是寒亭区区长高斌引进。”招财进宝公司一位人士坦言：“在寒亭区招商引资的狂飙下，我们无疑被当作钉子拔了。”

除了突如其来的强占事件、串通投标刑案案发，招财进宝公司还遭遇了民事诉讼“围剿”。

2024年11月，高里街道办事处将招财进宝公司起诉称，2012年9月与被告签署土地租赁合同，出租土地142.9亩、水面57亩，租期17年，因被告在履约过程中拖欠土地租赁费，出现严重违约行为，招财进宝公司也在2024年5月13日退出租赁场地，因此要求解除租赁合同。

与此同时，西官亭村委会也委托高里街道办的同一位代理律师，状告招财进宝公司：2015年1月双方签署土地租赁合同，被告租赁原告土地81.68亩、水面39.6亩，租期15年，但至今拖欠租赁费97万元，请求法院判决招财进宝公司支付该笔租赁费及滞纳金，同时确认租赁合同于2024年5月13日解除。

两案2024年12月6日已在寒亭区法院固堤法庭开庭，目前尚未宣判。招财进宝公司代理人在法庭上表示，高里街道办行使的合同解除权的条件不成就，招财进宝公司从未与高里街道办达成解除合同的任何合意；招财进宝公司并非主动退出案涉租赁场地，而是西官亭村委会相关人员非法侵入驱赶而被动离开。

而且，禹王湿地旅游公司、高里街道办与招财进宝公司2022年6月签订的《土地附着物补偿协议》，早约定：湿地旅游公司支付3800万元后，招财进宝公司才支付给高里街道办土地租金。

以上代理人还称，西官亭村委会与招财进宝公司签署的租赁合同，并未实际履行，没有形成真正合法有效的租赁合同关系，何来租金拖欠？

“政府平台公司共拖欠潍坊招财进宝旅游文化公司、中安合建筑公司两家民营企业高达3900万元，而且双方对拖欠金额并无任何实质性的分歧，均有书面的协议予以印证。”马明瑶的岳父李爱山请求潍坊市委、市政府能迅速成立由潍坊市纪委、潍坊市政法委、潍坊市公安局、潍坊市检察院等组成专案组，对两家企业所涉事件的真相进行调查核实，作出公平公正的处理。“这一系列事件背后是否有寒亭区政府的个别领导恶意干预，是否存在‘以刑化债’、非法侵占民营企业财产、构陷民营企业负责人，我们都需要一个说法。”

付士峰律师亦表示，法治是最好的营商环境，法治的对立面是人治，人治的具体表现是个别领导视法律为无物，以合法伤害权的形式侵蚀民营企业家的合法权益。潍坊市有权部门应该成立联合调查组，彻查两家民营企业合法权益被损害背后可能存在的职务犯罪线索，为民营企业及民营企业家重塑法治信心。