被执行人的财产不够偿还全部债务，法院能否主动进行分配？

来源 丨千钧于法

作者丨 孙尉钧

执行程序中的财产分配因涉及当事人众多，利益争议比较现实且激烈，各种法律规定及理论庞杂，往往成为民事强制执行程序中最为复杂且争议较大的工作点。研究民事执行程序中的参与分配制度的第一个问题就是启动参与分配工作的方式问题。在司法实践中，现在存在两种启动参与分配程序的方式，第一种是法院依职权启动财产分配，第二种是依当事人申请启动财产的分配工作。这两中启动方式一直争论不休，不同的法院有不同的做法，甚至在同一个法院，不同的承办人都有不一样的选择，争议很大，相互不能说服。

随着经济社会的不断发展，人们的经济活动也会越加频繁，一个人与多人发生经济关系亦较为普遍。因此，一人欠付多起债务的情形也会多有发生。当某主体发生经济困难，多起案件同时进入法院申请执行，或者在先申请的执行案件在执行完毕以前，又有多起案件申请执行。在这种情况下，如果法院执行到一笔钱，对于执行到位的该笔标的款，执行法院是否应该在所有债权人之间进行分配，还是应该由执行案件的申请人独享。这就涉及到，法院是应该主动对执行到位的财产进行分配，还是应该由当事人自己申请参与分配的问题。如果法院应该依职权进行分配，那么意味着只要法院每执行到位一笔钱，所有的债权人都有份；如果法院不应该依职权分配而应该由当事人申请参与分配，在没有人申请参与分配的情况下，就由采取执行措施的案件申请人独享。

第一种观点认为，如果被执行人在法院有多个案件的债务未履行完毕，对于执行到位的财产，未经另案申请人的申请法院不能主动对执行到位的财产在进入法院执行程序的案件中进行分配，应该由当事人自己申请参与分配。

法律依据是，《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国民事诉讼法> 的解释（2022年修正）》第五百零六条“被执行人为公民或者其他组织,在执行程序开始后,被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的,可以向人民法院申请参与分配”以及第五百零七条“申请参与分配,申请人应当提交申请书。申请书应当写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实、理由,并附有执行依据”。

第二种观点认为，如果被执行人在法院有多个案件的债务未履行完毕，基于债权平等原则，对于执行到位的财产，法院应该主动在进入法院执行程序的案件中进行分配。

法律依据是《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国民事诉讼法> 执行程序若干问题的解释（2020年修正）》第十七条的规定：“多个债权人对同一被执行人申请执行或者对执行财产申请参与分配的,执行法院应当制作财产分配方案,并送达各债权人和被执行人。债权人或者被执行人对分配方案有异议的,应当自收到分配方案之日起十五日内向执行法院提出书面异议”。

根据该条文的规定，只要案件进入法院的执行程序，无论原告（申请执行人）是否申请参与分配，执行法院都必须将制作财产分配方案送达给申请人，由当事人决定是否提出书面异议。言外之意，就是参与财产分配，不需要债权人提出书面申请，法院依职权启动了。

（2020）川01执复138号刘某某、左某某民间借贷纠纷执行审查类执行裁定书就持该观点。该案的执行法院就以“刘某某在执行过程中未提交过参与分配申请书,不符合参与分配的形式要件”,没有让其参与分配。而复议法院则认为，“因刘某某系向执行法院申请执行,执行法院亦不可能不知晓债权人刘某某存在的事实”,因此,“执行法院应当将债权人刘某某纳入本案房屋案款的参与分配申请人进行财产分配”。根据该复议法院观点，只要债权人进入法院的执行程序，法院就应该将其纳入到参与分配的申请人之中。也就是说，参与分配只需要向法院申请执行即可，不需要专门的申请参与分配，法院应该依职权将所有申请执行且没有完全受偿的债权人纳入到参与分配的人员中。

笔者认为，导致参与分配要不要当事人申请产生严重争议的原因，在于法律规定之间在理解和执行上的偏差。解决之道在于，在两个看似相矛盾的法条之间如何理解和协调的问题。

一、法律不保障在权利上睡大觉的人，在执行程序中的一般原则是“先主张者先受偿”。案件进入法院后，案件应该一件一件的审理，执行案件也应该一件一件的执结。如果一个被执行人有多个执行案件，每执行到位一笔钱均由法院依职权在所有案件中进行分配，那么将导致该被执行人只要有一分钱没有履行完毕，该被执行人名下的所有案件均处于未执行完毕状态，形成大量积案，也给当事人造成诉累。

二、申请执行程序与申请参与分配程序是两个不同的程序，两个程序所依据的法律规定和条件都不同；不能用申请执行来代替申请参与分配。

三、法院依职权将所有申请执行且没有完全受偿的债权人纳入到参与分配的人员中并不现实。其一，法院并不完全知晓所有债权人的信息。现在虽然法院进行了信息化改造，可以在一定程度上在系统中提取和查询某人名下案件信息，但该系统中的案件信息并不全面。如果由法院依职权启动参与分配，一旦法院提取和查询的债权人信息有遗漏，将会导致非常严重的后果。其二，经济繁荣的背后是案件多发，如果一个被执行人涉及十个几十个案件还好，万一这个被执行人是某些巨大型的公司，全国涉及的债权人可能就是几万甚至几十万人。法院执行到位的每一笔钱都依职权启动参与分配程序，在这几万甚至几十万人中进行分配，那么，案件将耗时费力且没完没了。

四、根据民诉法解释的第五百零九条的规定，法院制作财产分配方案的前提条件是多个债权人对执行财产申请参与分配，没有人申请参与分配，法院不能依职权分配。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释（2020年修正）第十七条的规定与民诉法解释的规定其实也是一致的。其他案件的债权人书面申请参与分配应该是法院对执行到位的财产在各个权利人之间进行分配的前提条件。

五、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）2020年修正》第55条规定，多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。作为配套措施，法院现在实行“一案以账户”，即每一个案件有一个专门的账户，执行到该账户中的钱具有专属性，专属于这个案件的申请人。法院内部管理亦规定，案款进入案件账户后应该在八天内向申请人发放。如果法院对每执行到位的钱都依职权进行分配，那么，上述法律规定和制度将被全部架空，难以执行。

六、民事案件应该遵循当事人意思自治原则，法院不应该过多的揣测当事人的意思。提交参与分配申请书是当事人表达自己意思的一种方式。民诉法解释的第五百零七条明确规定，申请参与分配应该提交申请书。从立法的形式及目的看，参与分配就是应该提交申请。如果法院可以依职权对执行到位的财产在各案被执行人之间进行分配，实质上架空了第五百零七条的规定。如果另案申请执行人确要参与分配，在财产执行终结前应当依法向执行法院提出书面参与分配的申请。

七、法院依职权对执行到位的财产进行分配，只应该系于一份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，产生多个执行案件，且执行的财产不足清偿全部债务的情况；以及执行到有优先权、担保物权的债权人的财产时，通知有优先权的人行使权利时产生的参与分配。除此之外，对被执行人的财产进行分配以另案申请执行人书面申请参与分配为宜。

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