大成研究 | 邓志松等：国际视角下的公平竞争营商环境优化新路径

营商环境是企业生存发展的土壤，而优化营商环境离不开公平竞争。近年来，党中央高度重视优化营商环境，推动公平竞争。中共二十大报告明确指出“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革……完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展”。

实践中，优化公平竞争营商环境面临一系列的障碍和挑战。本文将聚焦与国有经济、地方保护、补贴制度相关的问题，立足国际比较视角，参考世界银行与国际商会（“ICC”）发布的高标准国际规则中的市场竞争评价指标，以及欧盟援助制度及《外国补贴条例》（FSR）的立法与实践，探索可能的解决路径。

一、国际竞技场上的“标尺”：高标市场竞争评价指标剖析

（一）世界银行B-Ready评价体系：“促进市场竞争”指标

世界银行营商环境评估面向全球190个经济体进行，有一套可量化、可比较、可竞争、可改革的指标体系。自2002年开始，指标体系不断优化迭代，备受全球关注，几乎成为唯一被广泛认可的营商环境评价体系。

世界银行最新的指标体系调整大致经历了以下四个阶段：（1）2021年9月，世界银行决定中止原有的Doing Business（“DB”）评估体系，着手构建新体系；（2）2022年12月，经过一年多的密集磋商与广泛征求意见，世界银行发布概念书，推出新的营商环境评估Business Enabling Environment（“BEE”）体系，并首次将“促进市场竞争”列入评价指标；（3）2023年3月，世界银行正式将新的评价指标体系命名为B-Ready，并于当年5月发布相应指导手册和指南；（4）2023年至2026年，世界银行将基于新的B-Ready体系开启第一轮评估。上海将成为代表我国参与该评估的唯一样本城市。

新的B-Ready体系关注企业的设立、运行与退出全过程，从监管框架、公共服务与效率三大维度对十项指标进行全面考察，并在对应指标及其子项中加入了数字技术、环境可持续性与性别等评价要素。其中，“促进市场竞争”作为新引入的重要指标，引起了广泛关注。

促进市场竞争指标从法规质量、公共服务充分性与关键服务效率三个支柱维度对竞争政策、技术创新与公共采购等三方面次级内容进行评价，覆盖以下149项指标：

其中，部分指标内容与国有经济、地方保护及补贴制度紧密相关，例如：

以上指标的底层逻辑至少包括以下三点：（1）应当通过竞争法规与监管框架确保国有企业与其他市场参与者同样受到竞争法约束；（2）使公共资金以最有效方式得到利用，同时以科学的标准排除异常低价竞标，维护公平的市场竞争秩序；（3）应考虑到民营企业在了解和执行相关准入制度中较国有企业可能存在的天然劣势，确保行政要求尽可能简化以消除各类经营主体平等参与的制度性障碍。

对照这些指标，我国需要着力应对并化解实践中潜在的风险，例如国有企业优待、地方保护、不恰当的政府补贴等问题，以在国际上就营商环境获得更高的评价，吸引外商投资。

（一）ICC白皮书：减少阻碍可持续发展行动的竞争政策

ICC是世界最大的商业组织，拥有来自100多个国家和地区的4500多万家会员。致力于促进国际贸易发展，倡导负责任的商业行为，制定国际商事规则，并提供市场领先的争议解决服务。中国国际商会（ICC中国国家委员会）与中国贸促会实行“一个机构，两块牌子”。

ICC于2022年发布《当气候变暖遭受寒意——竞争政策如何成为气候行动阻碍白皮书》（“白皮书”），指出在当前实践中，全球范围内竞争政策的相对滞后性使其成为企业可持续发展倡议的重要阻碍。例如，某贸易协会要求供应商将与森林砍伐相关商品移除出销售链，而供应商担心此种合作应对气候变化的行为违反竞争法。据此，白皮书呼吁各国政府和竞争主管机采取改变政策导向、修订法律、优化举证责任规则等一切可能措施，以弥合应对气候变化与竞争政策间的分歧。这一倡议为我国从竞争政策层面优化营商环境提供了新的思路。

二、破局地方保护：行政垄断规制与公平竞争审查

（一）实施进展：稳步前行与初步成效的审视

地方保护对营商环境具有极其负面的影响，主要有两种表现形式：

• 行政垄断：行政机关或其授权的组织滥用行政权力，实施诸如限定交易、妨碍商品自由流通、设定歧视性准入门槛、强制交易等排除、限制竞争行为。例如，浙江省某市人民政府要求实行天然气经营企业准入制度，进驻该市范围内开展天然气经营的企业的注册地必须在当地。
• 制定含有排除限制竞争的规则：政府机关及其授权的组织在制定涉及市场准入、产业发展、招商引资、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件和其他政策措施时，规定排除、限制竞争条款。例如：福建省某市人民政府发文规定“采购省内设备占设备金额80%以上的，可按不超过知识产权成果转化带来的当年税收贡献额60%予以补助”。

为规制前两类行为，我国《反垄断法》明确规定了行政垄断制度和公平竞争审查制度。行政垄断制度属于事后监管，与垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中并列为我国反垄断法的四大支柱。公平竞争审查侧重事前预防，2022年《反垄断法》修订时新增条款规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”

近年来，我国加大了两制度的实施力度。对于行政垄断，以国家市场监管总局（“总局”）网站公布的案件数量为指标，2018年仅有4件，而2023年达到了29件。对于公平竞争审查，在立法层面，8月1日刚刚生效的《公平竞争审查条例》首次以行政法规形式对公平竞争审查制度进行了全面、系统的规定。在执法层面，总局披露，公平竞争审查制度自2016年实施以来全国累计审查的政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件。

（二）制度瓶颈：现存不足与补贴审查体系化的迫切需求

尽管取得了一定的成效，但是行政垄断和公平竞争审查制度在实施中均存在一定的问题，例如前者缺乏实施细则、执法案件量较少、法律后果威慑力不够，后者审查人员短缺、审查机关与规则制定机关权力层级不对等、缺乏审查积极性、审查规则待细化，种种问题均需要进一步探索完善。

此外，实践中，各地通过产业政策对特定性质、行业、地域的企业进行不当政府补贴的现象普遍存在，对国际上评价我国营商环境，甚至对于我国企业（尤其是国有企业）在国外进行投资及提供公共采购服务具有直接影响。

但是，我国目前缺乏与此相关的成体系的、精细化的补贴审查制度，仅在公平竞争审查相关规定中提及“不得对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴”以及“没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴”。

因此，有必要借鉴域外与补贴制度相关的经验，并了解相关立法和执法实践。因欧盟对其成员国的规制可作为我国中央对各地进行规制的参考，以下谨对欧盟的国家援助制度和《外国补贴条例》作简要介绍。

三、他山之石，可以攻玉：欧盟国家援助与《外国补贴条例》的启迪

（一）解析欧盟国家援助制度的运作机理

欧盟将国家援助（State Aid）定义为国家公共机构有选择地给予企业的任何形式的利益。通过对国家援助的规制，该制度旨在解决成员国内部补贴造成的欧盟单一市场内的竞争扭曲，对各成员国的“地方保护”行为进行打击。

欧盟国家援助制度的法律基础是《欧盟运行条约》第107（1）条。该条规定：“除条约另有规定外，由某一成员国提供或通过无论何种形式的国家资源提供的任何援助，使特定的经营者或商品生产受益从而扭曲竞争或存在扭曲竞争的威胁，只要影响到成员国之间的贸易，均与内部市场相抵触。”

欧盟委员会认定国家援助时考虑的要件包括：[1]

• 由国家实施或者通过国家资源实施的干预，这一干预可采取不同形式（如：财政补贴、利息和税收减免、担保、政府对一个公司全部或部分控股、或者以优惠条件提供货物和服务等）；
• 干预措施是有选择地给予接受者一种优势，如对特定企业或行业领域，或对特定地区的企业；
• 竞争已经或可能被扭曲；
• 干预措施可能影响欧盟成员国之间的贸易。

欧盟对国家援助采取原则禁止、例外允许的态度，作为例外的豁免事由包括集体豁免制度下实施的补贴、任意连续3年内不超过20万欧元的小额补贴以及根据欧盟委员会已批准的援助计划发放的援助等。欧盟严格要求所有援助措施必须事先向欧盟委员会申报，在获批后方可实施，欧盟委员会还有权要求成员国将已实施的不合规国家援助“恢复原状”。

通过借鉴欧盟国家援助制度，对于各地政府补贴进行更加严格、系统、精细化的管控，确保其不具有排除、限制竞争的效果，不仅有利于我国进一步破除地方保护，加快建设统一大市场，也有利于提高国际对我国政府补贴行为合法合理性的评价，减少中资企业，尤其是国有企业出海投资在境外受到严格监管的风险。

（二）《外国补贴条例》：欧盟的新规利刃

除对可能扭曲欧盟内部市场的成员国补贴进行规制外，自2023年10月12日开始，欧盟也开始通过《外国补贴条例》（“FSR”）对可能扭曲欧盟内部市场的非欧盟国家外国补贴进行规制，并重点针对中国国有企业开展执法。

FSR被认为是适用于欧盟内部的国家援助制度进一步向欧盟外部扩张的表现。虽然名为“补贴”，且也与国际经贸往来关系密切，但FSR的关注对象与WTO框架下的反补贴制度并无重叠。前者的目标广泛涵盖投资并购、公共采购及其他经济活动中可能扭曲欧盟单一市场公平竞争环境的非欧盟国家外国补贴，后者则主要关注跨境商品贸易中的补贴问题。

FSR是欧盟竞争法框架下的新工具，包括两种审查制度，一是企业事前申报，二是欧盟委员会依职权主动调查，适用门槛详见下表：

• 对于（1）营业额、外国补贴金额达到特定的企业，其进行的涉欧投资并购交易，或者（2）达到一定交易额公共采购投标，其投标人收到外国补贴达到一定额度的，都需要向欧盟委员会进行事前申报，由欧盟委员会进行竞争审查。
• 即使项目没有达到金额标准、或在欧已开展运营，欧盟委员会也可以依职权，就企业接受外国补贴及相关补贴对竞争影响情况展开调查。

基于调查结果，欧盟委员会可能要求企业采取补救措施，包括要求企业偿还补贴、调整交易条款，或进行结构性整改，甚至可能禁止特定的交易。

FSR的首批执法措施集中于公共采购领域，将中资企业（特别是国有企业）作为重点关注对象。具体而言：

• 截至目前，欧盟委员会已审查了100多个公共招标案件，并展开6起深入调查，其中5起指向中资企业（均有国资背景），所涉及的领域包括电动列车、光伏电站、风电、安全设备等。其中2起调查以中资企业退出招标程序终止。
• 此外，欧盟委员会还在调查中对中国企业同方威视在波兰和荷兰的分支机构发起了突袭调查，没收该公司IT设备和员工手机，检查工作文件，并要求获取相关数据。

在进行扭曲性效果测试时，欧盟委员会关注的重点之一在于补贴金额与投标价值的比例，以中资企业退出招标程序的2起案例为例：

• 在中车四方的调查中，欧盟委员会指出中车四方接收了至少17.45亿欧元的外国财政资助，是其投标价值的五倍，而其投标价值仅为其西班牙竞争对手Talgo公司的一半；
• 在隆基绿能和上海电气的调查中，欧盟委员会也认为企业接收的潜在外国补贴接收额“显著高于”3.75亿欧元的合同价值，且未能充分证明他们不会从其母公司授予的潜在补贴中受益，例如披露关于补贴的具体性质、条件、目的或使用的相关信息。

欧盟FSR制度的全面落地不仅为接受我国政府补贴的企业（实践中尤其是国有企业）提出了更严格的程序性和实体性合规要求，也促使我国进一步完善政府补贴相关制度，并建立与FSR对等的反制制度。

四、扬帆起航：优化我国公平竞争营商环境的实务策略

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，也是营商环境评价的重要评价指标之一。在全面深化改革，着力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，构建全国统一大市场的宏观政策指导下，我国既需要有刀刃向内的勇气，进一步解决行政垄断和公平竞争审查制度在落地过程中的重难点问题；也需要锐意革新的创造力，对标高标准国际规则中的市场竞争评价指标，借鉴域外先进经验。具体实务建议如下：

第一，健全并落实行政垄断及公平竞争审查制度。一方面应进一步细化相关规则（如行政垄断的实施主体、行为类型），充实执法力量，提升执法积极性和质量，完善规则可操作性，增加法律责任的威慑力等；另一方面，应针对存量和增量问题，常态化行政垄断执法及公平竞争审查，并对各级政府落实情况进行考核。

第二，建立政府补贴审查制度及中国版FSR。借鉴欧盟经验，一方面，针对各地普遍存在的针对特定性质、行业、地区企业的政府补贴建立严格、系统、精细的审查制度，确保补贴的合法合理性。另一方面，建立中国版FSR，开辟在竞争法框架内与域外主管机构进行对话和有效反制的新渠道，维护中国企业利益。

第三，细化可持续发展相关的竞争及补贴规则。一方面，为有益于可持续发展的产品、行为等设定相应豁免事项，在竞争法框架内明确构成安全港的情形，通过典型案例、合规指引为竞争法划定边界，避免竞争法成为企业合作采取可持续发展行动的阻碍。另一方面，明确补贴制度中的可持续发展考量，为出海活跃但面临诸多监管挑战的新能源、光伏、风电等环保领域企业应对境外监管、说明补贴的合理性提供助力。

●参考文献：

[1]State Aid Overview, European Commission, https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/overview_en.

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