海南文昌建产业园批复《土地收回方案》对外不具强制具执行力被诉

海南文昌一个名叫“冯家湾现代化渔业产业园”项目，由于产业园项目缺乏透明度，当地170多养殖户不间断的“民告官”纠纷案引起社会关注。

冯家湾现代渔业产业园

当地养殖户先后向有关部门申请信息公开查询该项目，但未查询到该项目相关信息。后来，在不断的诉讼中发现，原来在2017年由于“文昌、琼海两市交界的冯家湾海域海水养殖最为集中，部分区域沙滩已淤泥化”被中央环保督察点名要求整改，而后在2019年4月当地政府发通告回收7000余亩土地启动建设冯家湾现代渔业产业园。目前，该项目依然在推进。

文昌政府批复《土地收回方案》，养殖户起诉被法院认为不对外发生法律效益

上世纪70年代中期白延人民公社（现会文镇前身）为了解决沙港崀周边农民的粮食问题，组织当地群众围垦造田种植农作物，没想到耕作几年后，由于防潮堤闸门决口海水倒灌，导致农田淹没，无法耕种最终撂荒。上世纪80年代初由会文镇政府、镇农工商部门及附近几个村委会、村民小组将土地发包给周边村民用于养殖，如今成为会文镇最大的海水养殖基地。

文昌市会文镇人民政府发布《通告》

2019年4月3日，会文镇人民政府发布《通告》，决定对包括梁昌孝所使用的会文镇沙港崀7000余亩国有土地使用权进行收回，这则通告引发当地700多户养殖户质疑和担忧。

“当地政府收回7000亩土地建设这么大产业园项目，几乎所有的公开信息都没查到，甚至还盛传是不是有人利用“产业园”名义，在沙港崀从事房地产开发？”当地养殖户史显光说。

为了解开心中的疑惑，养殖户代表先后向国家自然资源部、海南省政府、海南省自然资源和规划厅、生态环境厅、文昌市发改委和文昌市生态环境局等多个部门申请要求公开文昌市沙港崀土地收回和建设项目等相关信息。

各部门信息公开答复

他们得到的答复几乎都是，没有申请的相关批复文件。

无奈之下，这些养殖户通过信访方式向文昌市自然资源和规划局反映，最后得到了一个得到的答复“为了公关利益需要，实施冯家湾现代化渔业产业园项目建设，做好沙港崀地段生态修复和中央环保督察及海洋督察整改工作，文昌市政府决定于2019年4月启动会文镇沙港崀范围内约7000亩国有土地收回工作。”

文昌政府批复《文昌市实施会文镇沙港崀国有土地回收工作方案》文件

答复中还称，按照文昌市政府《关于同意实施会文镇沙港崀国有土地收回方案》以下简称《土地收回方案》（文府函[2019]240号）规定，该7000亩未确权国有土地范围内及养殖池塘采取解除合同及退还土地方式实施，涉及养殖池塘合同解除，以及养殖池塘及地上附着物核定并补偿工作由会文镇政府组织实施。

《土地收回方案》显示，为整改冯家湾海水养殖污染问题，引导水产养殖产业转型升级和发展，文昌市政府决定在会文镇沙港崀地区实施生态环境修复和建设冯家湾水产养殖综合体示范园区，需要停止沙港崀国有土地发包并将已发包的土地收回。

根据相关工作方案，对于积极配合政府部门，并在规定期限内完成搬迁的养殖户政府将给予每亩0.88万-2.4万元不等补偿费。

另外，该方案签发时间为2019年3月20日，其中部署工作步骤已经在2018年12月1日提前开始核查并宣传，甚至清理阶段的工作安排都提前到2019年2月份。该方案对于工作重视不够、推动不力，任务完成不好的单位和个人，严肃追究责任。

养殖户钱海称，为彻底弄清楚“冯家湾水产养殖综合体示范园区”项目用地批准文件、安置补偿方案等相关信息及收回他们所承包土地的合法性，他们170多名养殖户就文昌市政府2019年3月批复同意的《土地收回方案》向海南省政府提起行政复议。请求撤销文昌市政府批准的《土地收回方案》，并责令该政府针对收回会文镇沙港崀国有土地使用权重新作出补偿方案。之后，他们又向法院提起行政诉讼，请求公开相关信息。

2020年3月23日，海南省政府以“方案系实施生态环境修复和推动示范园区项目建设，针对镇政府开展沙港崀国有土地收回工作制定的过程性内部文件，对外不具有强制执行力，对申请人权利义务不产生实际影响”并作出琼府复决[2029]264号复议决定，驳回170多人的行政复议申请。

170多养殖户不服，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。海南第一中级人民法院公开审理后认为，会文镇作出的《土地回收方案》系为实施生态环境修复和建设示范园区项目，针对该镇沙港崀国有土地收回工作制定的内部文件，文昌市政府对该方案予以批复同意，系抽象行政行为，不属于具体行政行为，对外不具有强制执行力。对170人养殖户诉请撤销264号复议决定没有事实根据和法律依据，诉讼请求不能成立，不予支持。

为此，依然有150多养殖户不服气，他们认为，《土地收回方案》属于内部文件，但是已经效力外化，明确了他们承包土地的补偿标准和补偿方式，并且属于应为具体行政行为，属于行政复议范围。为此，上诉到海南省高级人民高院。

海南省高级人民法院审理认为，《土地收回方案》系文昌市政府为在会文镇沙港崀地区实施生态环境修复和建设冯家湾水产养殖综合体示范园，拟实施停止该地区国有土地发包并将已发包土地收回事项作出的工作部署，仅是统筹和指导所属工作部门和会文镇政府展开相关工作的指导文件，其性质属行政机关内部行为，并不对外发生法律效力，即不对沙港崀地区土地承包人的合法权益产生影响。

至于，海南省政府存在未经审批而超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的六十日复议期限的问题，海南省高院认为该程序瑕疵不影响复议结果的正确性，对此程序不当予以指出。

海南高院还认为，《土地回收方案》所列搬迁补偿、补助费用均是以面积为单位，按“不超过”一定限额测算出的费用，其目的显然是为完成财政预算程序以保障项目实施的经费需要，并非明确具体的赔偿、补助标准，《土地收回方案》不具有补偿方案的性质，不影响沙港崀地区国有土地使用人的合法权益，故钱海等151人的上诉理由不成立。150多养殖户若认为会文镇政府针对其个人的收回土地使用权行政行为侵害其合法权益，应分别就该行为另寻途径予以救济。

至于养殖户用什么途径予以救济，海南高院没说。

根据媒体报道，当地负责人表示，由于是收回国有土地而非土地征收，因此补偿标准确实有所不同，至于养殖户后期安置方案也在制定之中。但相关负责人也坦承，由于产业园建设工作时间紧、任务重，所以土地收回、规划建设等工作只能同步进行。

当地养殖户没有看到后续安置方案，为了维护自己的权益，一波又一波的“民告官”诉讼，耗费大量的时间和精力，已经精疲力竭了。

目前，该项目依然在缓慢推进

至于项目用地批准的合法性，2019年11月25日文昌市自然资源和规划局作出文自然资函[2019]2029号《文昌自然资源和规划局关于钱海等人信息公开申请的复函》，认为，冯家湾现代化渔业产业园项目属于设施农业生产项目，项目用地国有土地，按照设施农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。

另外，会文镇政府曾在2023年6月答复当地养殖户称，冯家湾现代化渔业产业园——污染治理催生养殖“绿色转型”案例已入选中央生态环境部督察成效典型案例。

当地养殖户被树“典型”，鱼塘被强拆还被罚20万元

当地养殖户梁昌孝一直靠承包的10亩鱼塘养家糊口，由于不甘心补偿标准过低，没有同意收回土地补偿标准，最后鱼塘不仅被强制拆除，甚至还被当地综合行政执法局认定非法占地行为，并处罚20万元。

梁昌孝称，1987年1月1日，林书文与会文镇政府签订《海南省文昌市农村集体经济专业承包合同书》，承包的鱼塘位于会文镇沙港村港崀农用地，承包经营场地面积为10亩，承包年限20年，自1987年1月起至2007年1月止。1999年经会文镇农经站确认，林书文将该10亩地转让给梁昌孝继续使用，合同到期后因文镇人民政府未能续签，但仍由梁昌孝实际经营，继续养殖海产品。

2019年4月3日，会文镇人民政府发布《通告》，决定对包括梁昌孝所使用的会文镇沙港崀7000余亩国有土地使用权进行收回。由于不同意政府收回土地的补偿标准，梁昌孝未领取补偿及自行搬迁、退出土地。

为迫使梁昌孝接受补偿并搬迁，文昌市综合行政执法局于2020年11月5日作出{2020}294号《处罚决定书》，认定原告为非法占地行为，责令退还土地，并处于200168.1元罚款。

梁昌孝等人提出异议，他认为合同到期后，会文镇政府也并未要求梁昌孝返还土地，而是由梁昌孝继续使用，当地作出处罚的目的在于对养殖户施加压力，迫使同意政府的补偿标准与结果，与政府签订退地协议并交出承包地他认为养殖所用地是基于承包经营权，并不存在依法收回国有土地使用权拒不交出土地的行为。

为此，梁昌孝等人向法院起诉文昌综合执法局，案件还在审理的的时候，并且在法院还未最终裁决的情况下，2021年8月26日，当地政府在未提前告知的前提下，将梁昌孝承包的鱼塘及附属建筑强制拆除。

当地养殖户称，在2004年土地确权的时候，会文镇政府工作人员私盖沙港崀村委会及各经济社公章并冒签经济社队长姓名，其中有两位队长的姓氏还是错误的。

当地养殖户还提供一张会文镇沙港崀国有土地登记表，该表显示，整个登记表只有登记时间为2019年4月18日和养殖户签名确认（同意返还国有土地）的签名和手模。

如今，梁昌孝失去一家人赖以生存的根基，补偿没有拿到不说，如此巨额罚款又迟迟交不上，银行账号还被冻结，这已经对他的生活造成很大影响。

实际上，在文昌会文镇当地，还不至于梁昌孝一家养殖户遭遇强拆。

54岁的蒋冬红来自湖南，十几年前举家来到会文镇，帮当地养殖户打工后掌握了养殖技术，而后与会文镇政府签订了一份《农村集体经济专业承包合同书》，承包15亩土地从事滩涂水产养殖，承包期限至2035年止。2020年3月，会文镇政府通过公证提存方式将蒋冬红土地收回补偿款提存到公证处账号，而后对蒋冬红户5口鱼塘填复、破坝，拆除管护房、铁棚，强制收回承包土地。

养殖户蔡逢运是一名退役军人，他的养殖模式曾经得到有关专家认可，“我们与中国热带农业科学院热带生物技术研究所合作成立水产健康饲料与微生物纯净水试验基地，养殖模式得到水产专家、环保专家和当地领导认可”。

蔡逢运气愤的说，“2020年4月在合同还没到期的前提下，当地政府作出解除土地承包合同通知书，通知解除土地承包关系。2021年12月，在没有接到任何书面通知的情况下，相关人员趁着我出差期间，把我的养殖基地、鱼塘强拆了，近两万斤东风螺不知去向，造成损失惨重”。

2020年4月，蔡逢运的养殖基地被不明人士强拆

“养殖户为了生存，投入资金和辛苦劳动，将原来搁荒的土地建设成为高产的养殖鱼塘，而有关部门在没有征求养殖户意见、没有公布合理补偿安置的情况下，单方发布通告的形式做出强制清退、责令交还土地行为，养殖户也逐级启动了复议、一审、二审、再审等法律诉讼程序，但均未能化解矛盾，养殖户的权益仍未得到切实保障”蔡逢运最后说。

鱼塘对于养殖户来说，都是他们赖以生存的根基。期待有关部门能够重视养殖户的权益，解决群众的生产生活安置，保障他们享受社会公平正义。

建设冯家湾现代渔业产业，“海岸卫士”红树林被破坏

文昌市会文镇湿地作为被中国科学院地理科学与资源研究所等单位评为“2016年十块最值得关注的滨海湿地”之一，其中，最具特色的是成带状套叠分布的红树林、海草床和珊瑚礁同时出现在一个地方，这在我国并不多见，另外，这里的红树林软体动物种数全国第二，而沙港崀万亩红树林原是会文湿地的核心地带。

沙港崀茂密的红树林

当地村民称，当地在建设产业园的过程中，《冯家湾现代渔业产业园》中环境影响评估报告中有遗漏产业园的选址是红树林湿地和有着几百万棵红树林的事实。

航拍沙港崀茂密的红树林以及养殖户鱼塘

当初，沙港崀围垦造田时为了取水和生产便利，每30亩农田周围都挖四环沟，虽然耕地变成了鱼塘，大部分的四环沟还是保留了下来，红树木经过30多年在人工种植和自然生长成茂密的红树林，每年还有候鸟前来过冬，也成为鸟类的天堂，沙港崀实现了人与自然和谐共处。

产业园施工中破坏红树林

当地村民从沙港崀移植挖走红树林木移植自己的园圃

当地100多名群众联合签名曾多次向有关部门举报称，为建设《冯家湾现代化渔业产业园》，当地动用车队从异地拉土石和珊瑚礁石对沙港崀的红树林湿地滩涂进行填埋，大量的土石方回填大肆破坏原本红树林湿地土壤及物种，并且给红树木湿地造成破坏。甚至，有当地村民从沙港崀挖走红树林木移植到自己的园圃以期待售。

针对此项举报，会文镇政府称，市（文昌）政府已责令施工方缴纳罚款、补种被毁红树林等方式进行处理。

实际上在2011年修订的《海南省红树林保护规定》就明确，海南省人民政府有关部门组织编制红树林资源保护发展规划；海南省和红树林资源所在地市、县、自治县人民政府林业主管部门建立红树林资源档案；禁止砍伐红树林。并且，中央督察人员曾经提出，“中央生态环境保护督察进入第三轮，更需要海南在管理的长效机制与顶层设计上形成关于红树林保护、管理与修复的完整科学的体系。”

如今，在文昌市会文镇沙港崀，依然还有大量的红树林亟待需要被高度关注，加强保护。业内人士也指出，自然保护区是生态保护的底线，一些地方热衷于修复，而对管理野生红树林积极性不高，需警惕可能出现的蛮干乱干、违规验收等形式主义做法。所以，管理好红树木是个系统工程，需要科学有序的引领、保护。

作者：刘杰