二战中美国的欧洲犹太移民政策限额制度的改变,如何影响其态度

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美国是传统的移民国家，兼容并包的美国是世界各地移民理想的目的地。作为一个由移民形成的国度，美国没有欧洲大陆那样深厚的反犹传统，犹太人在美国可以比在欧洲享受到更多的自由与平等，他们在美国的生活相对于欧洲的犹太人来说是较为安稳的。

美国既有的移民限额制度

为了适应经济发展的需要和避免各种社会问题，从1882年开始，美国进入了限制和选择移民时期。第一次世界大战结束后，美国出现了经济衰退、工人失业、农民破产、复员军人亟待安置等问题。

许多官员和民众认为是移民抢夺了美国人的饭碗，降低了美国人的生活水平。由此，整个美国社会的排外主义情绪空前高涨。

在国内种种社会矛盾和国际局势的影响下，美国制定了《1921年移民法》，后来经过补充和修改，最终发展成了《1924年移民法》，形成了较为完整的移民限额法律制度体系。

根据《1924年移民法》的规定，各国每年向美移民的数量不能超过该国1890年在美侨民人数的2%，每年的总限额为16.5万人，并且各国每月使用的移民限额不得超过该国当年限额的10%，没有使用完的限额过期作废。

移民法分配给欧洲各国的具体限额为:德国2.59万，英国6.57万，爱尔兰1.87万，奥地利0.14万，东南欧各国2.32万。到1927年，美国又将移民限额进一步缩减至15万。

移民法还规定各国移民在进入美国之前，必须到美国驻外大使馆或领事馆申请签证,如果领事馆认为申请者符合移民法的各项规定，则可以根据该国移民限额的使用情况发放签证。移民到达美国的入境口岸后，其签证还必须经过美国移民局官员的审查,不合格者仍不能入境。

1930年，由于经济大危机的影响，美国总统埃德加·胡佛颁布了一项限制移民入境的行政命令，规定驻外领事对申请进入美国的人进行严格审查，只要申请者“可能成为公众负担”，就可以拒绝给予其签证，并要求美国驻外领事严格贯彻这一政策。

这一政策一实施就收到了惊人的控制移民的效果，在开始实施的5个月内，移民数量较之前的5个月减少了90%。

“可能成为公众负担”者的入境条款很快成为了《1924年移民法》的重要补充，美国政府在20世纪30年代一直沿用的这项移民政策，与移民法一起构成了美国严格的移民限额体系。

美国政府的移民限额系体阻止了欧洲人向美国的大规模移民，同时也产生了一个恶劣的后果，使“纳粹统治之下的德国犹太人在二战期间遭受纳粹迫害的欧洲犹太人无法逃脱纳粹的屠杀”，大批的欧洲犹太难民因为移民限额体系的限制而无法离开纳粹控制的地区。

1933-1937年消极接纳的政策

1933年3月，德国国内攻击、殴打犹太人的事件层出不穷，这一现象引起了美国国务卿科德尔·赫尔的注意。赫尔于3月3日要求美国驻德大使萨克特关注这一现象，之后萨克特向赫尔报告了三名美籍犹太人在柏林遭到殴打的事情，但美国政府并没有就此事提出抗议。

3月中旬，纳粹政府打算在4月1日对犹太人进行经济抵制的消息传出后，引起了美国犹太社团的强烈反对，对此，美国犹太人大会、美国犹太人委员会等犹太人组织决定于3月27日召集群众举行抗议大会。

希特勒对此颇感心虚，他很担心西方国家对德国进行经济制裁。可遗憾的是，美国政府并没有进行反抵制，以赫尔为首的美国高层官员认为虽然德国政府不应该攻击犹太人，但美国政府不应该对此类事件进行干预。

由于1933年德国的反犹措施还不太激烈，迁离德国的犹太难民中约75%的人都选择了德国的周边国家，迁往美国的犹太难民只有1300多名，他们都是符合美国移民法的要求并通过正常途径取得美国签证的。

在对犹太难民的接纳方面，罗斯福总统“只是偶尔泛泛地指示要给难民以在现行法律下尽可能的人道待遇……以显示美国的道义姿态。”总的来说，在整个1933年，罗斯福及其美国政府对纳粹反犹造成的难民问题并不是很关注。

罗斯福曾于1933年9月向即将赴德国上任的美国驻德大使威廉·多德表示过他的态度，他认为犹太人问题是德国的内政问题，美国对此不应采取任何行动。罗斯福及美国国务卿赫尔对犹太难民的态度表明美国在犹太难民问题上是消极回避的，采取的是尽量不承担责任的原则。

1934年，对德国的反犹行为表示抗议的美国公众越来越多。马里兰州的一位参议员曾提出过一个议案，要求总统和参议院抗议德国的反犹行为并敦促德国恢复犹太人应有的权利。但赫尔和他的助手认为国会无权要求总统干涉别国内政事务,设法使这个议案搁置了起来。

3月30日,国务院致电即将赴伦敦参加德国难民高级委员会会议的代表莱蒙德，告知他不要再会议上签订任何书面或口头协定，同时还要求其尽量避免承担任何责任，以免美国必须为难民问题而采取实际行动。

1934年5月，德国难民高级委员会会议在伦敦召开，这次会议的主要议题是讨论捐款问题和移居国外的犹太人的签证问题。

对于犹太难民的签证问题，美国政府给出了详细的解答，即签证到期的难民如果还在美国国内，可以办理新的替代证件，比如难民委员会开具的证明或难民本人签字的宣誓书。而对于捐款问题，美国代表则没有任何表示。

到1935年1月，德国难民高级委员会的运行资金已经难以为继，此时只有捷克、丹麦等国开始愿意为其捐赠部分款项，英法美等大国对捐款一事仍无任何表示。

资金的严重短缺使麦克唐纳不得不向美国请求捐款，他认为如果美国同意捐款将会产生决定性的影响，其他大国将会跟随美国进行捐款。虽然罗斯福明白捐款是对犹太难民的一种有力帮助，但是当他知道其他大国均无捐款意向时，仍然拒绝向国会提出拨款请求。

随着1935年9月《纽伦堡法》的颁布和纳粹对犹太人的迫害不断升级，国际社会对德国反犹政策的反应逐渐强烈起来。英国驻德国使馆首先向德国提出了抗议，并号召其他国家使馆采取同样的抗议行动，否则将会助长德国的排犹行动。

对此，美国国务院认为由于美国利益涉及的较少，发表同英国类似的抗议声明是不适当的，因而拒绝与英国政府联合采取行动。

其实在《纽伦堡法》颁布后，罗斯福是很同情犹太人的遭遇的，他曾于1935年10月在公开场合宣称，“美国人民对其他国家人民遭受的苦难在精神上不能漠不关心”，但受限于美德关系和美国国内因素的影响，罗斯福及其政府并没有在犹太难民问题上作出过多回应。

1936年7月，国联召开了一次政府间会议专门讨论德国难民合法地位的问题，美国政府派了一名观察员参与了会议。在观察员赴会前，赫尔指示其要首先熟悉一下美国的移民法，并将美国的移民规定在会前或会中交予会议主席，以免在会上在对移民规定进行解释。

赫尔还告知观察员在美国是由各州负责保护外国难民的，因此“要想在全美国建立起统一的保护难民的法律无论在法律上还是在行政上都是极其困难的。”很明显，赫尔此番话的用意是在告诉观察员怎样用这些话在会议上应付别国对美国移民法的质问。

从1933年到1937年的5年时间里，共有约2.7万德国犹太难民被允许迁入美国，每年的具体数额为:1933年1375人，1934年3556人，1935年5243人，1936年6307人，1937年10927人。从以上数据可以看出，每年迁入美国的难民数都是呈上升趋势的。

造成这种现象的原因主要是1935年以前迁出德国的犹太难民人数本来就不多，而且大部分难民在纳粹反犹措施并不激烈的情况下选择了德国周边的国家作为迁入地，随着纳粹反犹政策的升级，才有越来越多的犹太难民开始将目的地锁定在大洋彼岸的美国。

但迁入美国的犹太难民逐年增多，并不能掩盖美国在难民问题上的消极和不负责任，在1938年之前，美国从未在犹太难民问题上有过积极的表现。

对于难民问题，美国一直不愿发表过多的意见以免承担义务，对于申请进入美国的犹太难民，美国政府一直奉行着在要求严格的移民限额政策框架下消极接纳的政策。

总之，纵观1938年以前美国政府的欧洲犹太难民政策，无论是对国际组织的配合上还是对犹太难民的接纳态度上都让人诟病。直到1938年德国吞并奥地利之后，美国政府对犹太难民问题的态度才开始有了转变。

参考文献