十问十答！新政下深圳旧住宅更新改造模式解析

2023年9月21日，深圳市规划和自然资源局发布关于公开征求《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》（以下简称”旧住宅更新实施意见”，政策原文：）意见的通告。

深圳旧住宅改造（拆除重建类）按照现行政策分为棚户区改造和拆除重建类城市更新两种路径，按照国家层面政策，全国的棚户区改造工作已经全面收官，因此深圳市棚户区改造除了已批复立项的项目继续实施外，已经不新批棚改项目。而旧住宅城市更新路径，《深圳经济特区城市更新条例》虽明确了旧住宅区依旧可以实施城市更新模式，但由于一直未出台相应旧住宅更新改造相应规范性文件，因此全市旧住宅改造近年来推进受阻。

深圳市旧住宅区改造政策演化历程梳理图

随着”旧住宅更新实施意见”的出台，从政府各部门分工、实施流程、规划编制、搬迁补偿标准、市场主体及实施主体选定等方面对深圳市旧住宅区拆除重建类城市更新活动进行规范。合一特总结梳理十大问题，对新政下旧住宅更新改造模式进行解读分析，具体如下：

01

旧住宅区的定义如何？

“旧住宅更新实施意见”明确规定住宅区是指国有已出让（划拨）用地上经依法批准已建设居住功能建筑的范围。混合功能的宗地如主导功能为居住的，则整宗地视为住宅区。

其中旧住宅区按照《深圳经济特区城市更新条例》第二十六条规定，建成年限二十年以上，且符合①需要根据规划建设重大城市基础设施和公共服务设施的、②年久失修或者经维修后仍无法满足使用要求，或者存在严重安全隐患危及业主、物业使用人以及公共安全，只能通过拆除重建方式解决的；③使用功能不齐全、配套设施不完善，经评估后需要拆除重建的三者条件之一的，即视为旧住宅区。同时规定旧住宅区可混杂不超过6000㎡且不大于拆除范围三分之一的其它各类旧区。

“旧住宅更新实施意见”对旧住宅区进行了相对明确的定义，通俗来说即国有已出让（划拨）用地，依法建设的居住建筑超过20年以上，从项目实操来看，该条款将有效解决关于旧住宅界定问题。

02

旧住宅区更新改造主要负责部门及权责？

①市城市更新部门负责统筹、制定政策、指导、监督、检查与考核各区政府。

②市住建局负责确定全市旧住宅区拆除重建及综合整治范围，统筹年度项目库，明确配建保障性住房类型指引。

③区政府是推进工作主体，区更新整备部门负责实施和统筹管理，包含摸底及制定管理台账、报送市更新整备部门等具体工作。区住建局负责辖区旧住宅区拆除重建类城市更新项目涉及的保障性住房管理等相关工作。

④街道办作为旧住宅区更新计划的申报主体及规划编制主体。

从旧住宅改造历程来看，2012年1月21日发布《深圳市城市更新办法实施细则》，明确由区政府组织推进旧住宅区改造前期工作；2019年3月11日发布《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，明确旧住宅区由街道办作为申报主体。“旧住宅更新实施意见”发布，继续秉持“政府主导、市场运作”的原则，推动旧住宅区改造。

03

前期服务机构的选定及职责？

选定流程：由街道办事处依法公开选定，选择方式、准入条件等应在征求区更新局及区住建局的意见后报区政府审定。选定后的前服机构与街道办签订服务合作协议。

基本要求：具有房地产开发经验，与旧住宅区拆除重建类城市更新项目规模、定位相适应，并具有良好的社会信誉。

工作内容：协助街道办做好意愿征集、计划和规划申报及实施方案编制等工作。

前期服务资金管理：前期服务机构、街道办、审计机构共同管理一个账户，前期费用由前期服务机构提前垫付并从共管账户里列支。

退出机制：实际费用允许上浮一定比例后由后期确定的市场主体予以支付，若出现更新意愿无法达成或项目停滞等情形，按照实际费用由各区政府予以支付。

04

前期服务机构与后期市场主体（或实施主体）如何衔接？

规划审批完成后，前期服务机构编制项目实施方案（包含搬迁补偿指导方案、公开选择市场主体方案、项目组织及实施计划、全生命周期管理方案等内容），报送各区政府审议通过后对外公示和公告，再进行公开选择市场主体。

市场主体选定优先采取“定居住总建筑面积和回迁住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定市场主体。“定居住量及回迁面积、竞保障房面积”方式进行公开招标，类似于早期鹿丹村片区改造项目，按照“定地价及回迁面积、向下竞可售商品住房”进行公开挂牌出让。

若通过公开招标方式确定市场主体流标，由区政府依法委托前期服务机构作为旧住宅区拆除重建类城市更新项目的市场主体。

从衔接流程来看，前期服务机构存在无法中标市场主体、获取项目开发权的不确定性，但根据实操经验，由于前服机构具有项目的前期服务经验，对于项目的规划及拆迁等情况更加熟悉，且可以通过特定的准入条件，使得前期服务商能够顺利中标市场主体。

而按照政策规定，中标的市场主体与现状物业权利人100%签订搬迁补偿协议并形成单一权利主体后，可以向区更新局申请确认实施主体，并与区更新局签订项目实施监管协议。

05

旧住宅更新改造规划指标如何确定、规划物业类型如何配置？

用地功能及容积率：原则上为单一居住功能，原则上按照居住用地容积率上限确定规划容积率，按照深标居住密度一二区容积率上限为6.0。按照”旧住宅更新实施意见”政策表述未明确所在密度分区上限而仅表述为居住用地容积率上限，具体后续如何理解，待政策后续作进一步解释说明。

规划物业类型：扣除搬迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于50%作为保障性住房面积。具体保障性住房配置类型由前服机构在规划编制过程中取得市住房建设部门的审查同意意见后确定。原先针对于城市更新项目含住宅地块项目（含旧住宅区拆除重建类城市更新项目）的保障性住房配建比例要求，按《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》执行，即根据项目所在保障房配建分类地区、基准配建比例及考虑核增和核减等因素，综合确定保障性住房配建比例。现旧住宅区拆除重建类更新项目的保障性住房配建比例更凸显优先落实公共住房，具体核算规则需关注政策细则发布。

项目土地移交率：除落实法定图则要求及教育设施等必要的公共利益用地外原则上不再无偿移交其他类型用地。截至2023年9月17日，深圳市已取得规划批复的旧住宅区城市更新项目平均土地移交率为24.3%。

06

旧住宅更新改造搬迁补偿标准如何制定？

补偿方式：产权置换、货币补偿或者两者相结合等，政策性住房原则上采取产权置换方式，补偿与被拆除住房产权限制条件相同的住房。

补偿标准：住宅房屋按照套内建筑面积1∶1或不超过建筑面积1：1.2，比条例新增不超过建筑面积1:1.2，对于选择以建筑面积补偿的，对于公摊大的情形下，可基于套内1:1进行反算，货币补偿标准应当按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022年3月3日深圳市人民政府令第342号修正）》的规定确定。按照《城市更新条例》，商品性质住宅物业按照不少于套内建筑面积1∶1。按照深圳市棚改政策，住房房屋按照套内建筑面积1∶1或不超过建筑面积1∶1.2的比例。可以看出”旧住宅更新实施意见”基本参照棚改物业置换补偿标准，实际棚改项目中，大部分项目拆赔协议选择套内建筑面积1∶1居多。

07

旧住宅更新改造拆迁率达95%以上剩余部分能否行政征收？

政策上支持，按照”旧住宅更新实施意见”，旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经各区政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，各区政府可以依照法律、行政法规及《深圳经济特区城市更新条例》相关规定对未签约部分房屋实施征收。

08

旧住宅更新改造拆迁签约能否签一户搬一户？

政策上不支持，需要确定实施主体后统一搬离统一支付过渡安置费。按照”旧住宅更新实施意见”，搬迁补偿协议完成全部签订并确定实施主体后，实施主体方可向物业权利人支付过渡期安置补偿费。安置补偿费应当在搬迁补偿协议全部签订后且物业权利人搬离并交付房屋之日起按约定给付。另外，搬迁补偿协议应约定全体物业权利人统一搬离。

09

最新的旧住宅更新改造流程是怎样？

旧住宅更新改造共涉及纳入项目库、意愿征集、计划规划申报、公开选择市场主体、实施主体确认及用地审批等环节，具体如下：

10

现状旧住宅改造项目情况如何？

①深圳老旧小区改造现状数据分析（来自公开信息摘录统计）

根据相关统计，深圳到2017年合计有4655个住宅商品房小区，其中是2000年代之前的小区合计有1700多个小区，占比过39%，其中1995年以前有近700多个。尤其是以原关内罗湖、福田两区最为集中。

根据深圳市住建局党组成员、副局长郭晓宁表示，截至目前，全市已累计改造769个老旧小区，惠及居民约26.5万户。据统计，深圳现阶段共有1622个符合要求的老旧小区，且存在多种改造需求。

在全市已改造的769个老旧小区中，基础类改造683个，主要改造内容为给排水、燃气设施改造等；完善类改造58个，主要改造内容为外立面改造、无障碍设施等；提升类改造30个，主要改造内容为社区服务中心建设、幼儿园建设等。

②深圳市拆除重建类城市更新居改项目数据分析

截至2023年9月17日，深圳市拆除重建类城市更新居改项目已计划立项共计35个，拆除重建规模共计115.3公顷。其中，处于计划立项阶段的居改项目共计14个，拆除重建规模共计39.9公顷；处于规划批复阶段的居改项目共计9个，拆除重建规模共计42.6公顷；处于用地批复阶段的居改项目共计1个，拆除重建规模共计1.1公顷；已开发建设（含建成）的居改项目共计11个，拆除重建规模共计31.7公顷，计划实施率整体达34.2%。

③深圳市棚户区改造项目数据分析

截至2023年9月17日，深圳市棚户区改造项目共计38个，改造规模共计252.1公顷。其中前期申报共计15个，改造规模57.3公顷；处于计划立项阶段共计1个，改造规模2.7公顷；处于实施主体公示阶段共计2个，改造规模共计11.2公顷；处于规划批复阶段共计4个，改造规模40.5公顷；处于开发建设阶段共计16个，改造规模共计140.3公顷，整体实施率达42.1%。

备注:旧住宅区拆除重建类城市更新和棚改项目数据来源于合一数据仓（点击了解

附件1：深圳市拆除重建类城市更新居改项目清单（不完全统计）

附件2：深圳市棚户区改造项目清单（不完全统计）

撰稿人：肖巍、陈建塔

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问(投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购)、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，已正式成立东莞、惠州公司、广佛办事处，业务覆盖粤港澳大湾区两岸七城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究工作站设立于合一城市更新集团总部。

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