商品房预售监管资金可以强制执行吗？

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01 商品房预售监管资金制度由来和执行规定演变

关于商品房预售监管资金的规定最早出现在1994年7月5日通过、自1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》第四十四条第三款的原则性规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。此后《城市房地产管理法》分别于2007年、2009年及2019年历经三次修订，上述规定依旧保留。

2013年2月26日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发【2013】17号），强调各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度。在此之后，部分地区制定了细则，但多数地区仍未出台相关配套性规范。

商品房预售监管资金兼具保障民生和保障债权人利益的两面性，因此，是否能强制冻结、扣划商品房预售监管资金账户在实务中存在较大的争议。一方面《城市房地产管理法》要求商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设，但最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第一款规定，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权；另一方面，人民法院往往难以判断商品房预售监管资金账户内的款项否均为商品房预售所得、是否存在明显超过保障工程建设所需资金的部分。

基于实务中的问题，2022年1月11日，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法【2022】12号）进一步地对预售资金监管账户冻结和扣划作出了细化规定，允许人民法院对商品房预售监管资金账户予以冻结，且允许有条件地扣划，即当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权的案件，人民法院可以采取扣划措施。2022年1月29日，住房和城乡建设部、人民银行和银保监会三部委联合印发的《关于规范商品房预售资金监管的意见》明确，监管额度是监管账户中确保项目竣工交付所需的资金额度，由市、县住建部门根据商品房项目建设工程造价、施工合同金额以及项目交付条件等确定。同时规定，预售款包含购房人缴交的定金、首付款、按揭贷款和其他形式的购房款等，应当全部直接存入监管账户。监管账户内的资金达到监管额度后，超出部分可由房企提取使用。

同一时期，2022年1月10日，为进一步推进厦门市商品房预售管理工作高效、科学、规范开展，厦门市发布《厦门市商品房预售管理规定》（厦门市人民政府令第183号），新规自2022年4月1日起施行。该规定对厦门市商品房预售管理工作提出了新的要求，并在预售资金的监管问题等方面进行了优化，不论是购房者，还是房地产开发企业，都将迎来“利好”。

02 商品房预售监管资金在执行实务中的争议

从既往的裁判案例看，对于商品房预售监管资金能否冻结、扣划，存在较大的分歧。

具体列示如下：

（一）认为预售资金监管账户不能冻结、扣划的相关裁判

（二）认为预售资金监管账户可以冻结、扣划的相关裁判

03 冻结、扣划商品房预售监管资金的判断标准辨析

虽然《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》已明确人民法院可以对商品房预售监管资金账户予以冻结，且对于执行工程建设进度款、材料款、设备款等债权可以采取扣划措施。但该规定的出台时间较短，且能够扣划的情形仅局限于特定债务，忽视了监管账户内资金的来源、监管账户余额是否充足等因素，无法最大化的保障债权人的利益。笔者从既往裁判案例中归纳了如下值得借鉴的判断商品房预售资金监管账户是否能够强制冻结、扣划的标准：

1、账户往来是否仅用于建设施工的单一用途

根据既往裁判案例，若预售资金支出表包含支付公司日常经营费用、营业税费、员工工资及福利、与客户打款、购买金钞等日常结算或其他与设立商品房预售资金监管账户目的不符的项目，将有可能被认定为企业一般存款账户，而非预售资金监管账户，从而被执行法院冻结、扣划。《厦门市商品房预售管理规定》第二十四条明确商品房预售资金是指预购人向预售人支付的全部购房款。当商品房预售监管账户被存入购房款之外的收入、用于支付其他与设立该特定账户目的不符的行为，存在规避执行的可能性，这种情况下，执行法院能更加合理地认为该账户内资金能够被采取强制执行措施，不属于被豁免执行的财产。

2、商品房预售资金监管账户中用于工程建设的金额是否充足

商品房预售资金监管账户的核心功能在于优先保障开发项目、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益，在实现该本质目的后或存在明显超过保障工程建设所需资金部分，账户内其他资金仍可被执行法院用于清偿被执行人债务。

由于缺乏全国性的商品房预售资金监管管理办法，各地对于预售资金监管账户中监管额度的规定不一。例如，2021年12月22日，湖州市住建局发布《关于进一步加强商品房预售资金监管工作的通知》，第二条规定明确预售资金监管额度核定标准，即房地产开发企业申报预售资金监管额度时，工程预算清册（毛坯）造价低于4500元/平方米，按4500元/平方米计算。预售资金监管额度不得低于监管项目工程预算清册总额的130％。可见，预售资金监管额度与合同所涉面积有关。在确保项目交付的前提下，可以提高商品房预售资金的使用灵活性，纠正此前部分地方在预售资金管理执行过程中过于严格的做法。《厦门市商品房预售管理规定》第二十八条规定，商品房预售资金监管专用账户内初始留存资金额度按照预售项目工程造价和风险金核定；后续留存资金额度按照预售项目的工程形象进度确定，以保证项目竣工。

3、合同各方当事人在签订协议时是否预见到涉案账户存在被司法机关采取强制措施的可能性

根据上述北京市第二中级人民法院裁判的观点，在合同当事人签订《资金监管协议》时可以预见到该账户被司法机关查封、冻结、扣划时的可能性，并对相关责任进行约定，可以判定当事人认为该账户内资金很大的概率不具有专属性，属于能够被强制执行的账户，且当事人认为该情况的发生符合预期。据此，执行法院认为对该账户采取强制措施并不无当。

结语

据财联社报道，全国性商品房预售资金监管的意见已于近日出台。预售资金监管额度由市县级城乡建设部门根据工程造价合同等因素确定，当监管账户内资金达到监管额度后，超出额度的资金可由房企提取使用。

商品房预售资金监管的精细化、数字化和动态管理，也意味着我国包括房地产行业在内的经济体制改革进入深水区，目前形势迫下，房地产调控措施和行业政策仍须进一步深化改革，这将促进房地产业长期的良性循环和健康发展，其中，商品房预售资金如何监管，兼具保障民生和保障债权人的两面性，因此，是否能强制冻结、扣划商品房预售监管资金账户是实务中存在争议的难题，商品房预售资金监管虽是商品房预售制度的重要内容，是保障房地产项目建设、维护购房者权益的重要举措，但也要避免房地产企业利用商品房预售资金账户规避执行，才能更好地保护债权人的合法利益。