从“逐步建立”到“建立健全”，城乡统一的建设用地市场再进一步

历经十多年的努力，城乡二元化建设用地市场正在逐渐走向统一。

据中国政府网1月6日消息，国务院办公厅近日印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（下称《方案》），以推动要素市场化配置改革向纵深发展。该《方案》是2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）的细化。

土地是最重要的生产要素之一。《方案》开篇就提出“进一步提高土地要素配置效率”。由于城乡建设用地市场呈现明显的二元特点，建立城乡统一的建设用地市场就成为土地改革一直以来的目标。关于城乡统一的建设用地市场，从2008年十七届三中全会的“逐步建立”，到2013年十八届三中全会的“建立”，再到2020年《意见》指出“建立健全”，2022年《方案》则继续延续了这一表述。

值得关注的是，自从2017年中央提出《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，2018年国家海洋局发布文件称“到2020年，基本建立海域、无居民海岛有偿使用制度”后，《方案》再次明确提到“支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度”。

“建立健全”城乡统一的建设用地市场

在中国的土地管理制度中，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。

国有土地自1987年进行土地使用制度改革以来，国有土地使用权逐步进入市场流转，国有土地有偿使用的制度已经建立。不过，农村集体土地由于制度上的约束，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡 （镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。

长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题制约了农村集体建设用地市场建设，损害了农民土地权益。

于是，在十七届三中全会“逐步建立”的基础上，十八届三中全会明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，要求“建立城乡统一的建设用地市场”。

之所以要“建立健全”城乡统一的建设用地市场，浙江科技学院经济与管理学院副教授叶俊焘解释称，虽然在最新修订施行的《土地管理法》《土地管理法实施条例》中，关于“集体经营性建设用地入市”“农村宅基地制度改革”均有一定程度的体现，《方案》也是对《土地管理法》《土地管理法实施条例》的进一步阐释，但很显然农村集体土地中建设用地要素的盘活，并未完全达到预期。自2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，尤其是2020年中央经济工作会议中提出“高度重视保障性租赁住房建设”后，建立城乡统一的建设用地市场的导向是解决大城市人口的居住问题。能够用于建设租赁住房的，仅有集体经营性建设用地，不过由于相关激励不足，有些地方普遍缺乏动力。

既然建设用地市场改革旨在打破城乡二元制，也就不得不提及《方案》所提出的“允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制”。

区域经济发展的极不平衡，是探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用的根本原因。东部沿海省份，在过去为了拓展经济发展空间，省内调剂基本上已经实现。比如，浙江省于2001年提出的“山海协作”工程，就是旨在推动省内海岛和山区等欠发达地区协调发展，解决区域发展不平衡问题的一项战略举措。

近年来，为支持扶贫开发，增减挂钩政策先后两次拓展范围，允许集中连片特困地区、国家级贫困县，以及省级贫困县的节余指标在省域内流转使用。2018年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》将增减挂钩政策再次“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。

叶俊焘称，从共同富裕的角度来看，跨省域间的调剂使用应该从国家层面予以统筹。不过，在操作层面上，最大难点不在于技术，而在于如何确定土地价值，如何建立一套区域之间共同发展的协调机制。用经济学上的贴现率来解释，就是如何将今后的价值贴现到现在，进行分配交易，“这是非常棘手的问题。”毕竟从国家层面考虑，面临着诸多约束，不只是经济层面的考虑。

“支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度”

《方案》提到“支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度”。

海域、无居民海岛是全民所有自然资源资产的重要组成部分。无居民海岛是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿，岩礁和低潮高地。作为特殊的资源，无居民海岛日益得到重视。对于无居民海岛，我国法律规定归国家所有和有偿使用。早在2010年3月实施的《海岛保护法》中就规定：“经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金。”

2010年6月，在财政部、国家海洋局颁布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》中，对无居民海岛有偿使用的方式进行了明确：“用于旅游、娱乐、工业等经营性用岛的，一律通过招标、拍卖、挂牌的方式出让使用权。”2011年11月11日，宁波象山大羊屿的使用权以拍卖方式成功出让，成为全国无居民海岛有偿使用的“第一拍”。

2017年5月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《海域、无居民海岛有偿使用的意见》。会议强调，对可开发利用的海域、无居民海岛，要通过提高用海用岛生态门槛，完善市场化配置方式，加强有偿使用监管等措施，建立符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度。2018年国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》指出，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度。

首辅智库学术委员会副主任、中央编译局中国现实问题研究中心原首席专家陈林研究员称，海域和无居民海岛，面临着保护与开发的冲突，二者间需要实现均衡。而且这也是一个市场行为，应该顺应投资者旅游开发或生活居住的需求。

叶俊焘认为，海域、无居民海岛承担的不再只是资源生产效率问题，开发这部分资源对沿海省份县域经济发展是有支撑作用的。比如浙江的舟山群岛，就通过发展旅游、民宿等产业，推动海岛振兴。不过，海岛开发是以生态保护为前提的，而非被房地产等产业绑架。