反电信网络诈骗如何专门立法？初审稿瞄准黑灰产、全链条打击

10月19日，反电信网络诈骗法草案提交十三届全国人大常委第三十一次会议首次审议。

近年来，电信网络诈骗泛滥成灾，不少代表委员、专家建议设立“电信网络诈骗犯罪”，加快推进立法修法工作。此次提交审议的反电信网络诈骗法草案制定秉持了“小切入立法”以及“急用先行“的原则，对现实需求做出回应。

草案加强了源头治理，打击“两卡”犯罪；瞄准黑灰产，治理涉诈服务；守住“最后关口”，预警劝阻、紧急止付。对内建立全链条整治工作机制，对外积极稳妥推进国际执法司法合作。

专家表示，打击治理防范电信网络诈骗犯罪是一项系统性法治工程。反电信网络诈骗法草案既为机制化、常态化开展反诈工作提供法律依据，也是在法治轨道上惩治电信网络诈骗犯罪的创新实践。

石家庄：铁路民警支招防范电信诈骗。 新华社发

“反诈法”制定秉持“小切入立法”“急用先行”原则

南都记者了解到，目前，关于打击治理电信网络诈骗违法犯罪的法律制度，分散在刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、“两高一部”的两个司法解释等法律、司法解释中，尚没有专门的反电信网络诈骗法。

而鉴于近年来电信网络诈骗的猖獗势头、打击治理难度、以及对公众带来的财产损失，不断有代表委员、专家学者呼吁，设立“电信网络诈骗犯罪”，加强对电信网络诈骗的打击和治理力度。

北京航空航天大学法学院教授葛磊就曾建议：应将电信诈骗从诈骗罪中分离出来，单独予以规定，适度提高电信诈骗罪的法定刑。2017年3月第十二届全国人大五次会议召开期间，海南代表团也曾提交《关于在刑法中增加“电信诈骗罪”的议案》，建议独立于刑法第266条之外设置电信诈骗罪，并提高电信诈骗罪定刑的最低标准。

南都记者也关注到，从全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划来看，此前并无此项安排，反电诈专门立法或为新增项目。

公开报道则显示，今年7月21日至23日，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨在北京就反电信网络诈骗立法工作进行了一次专题调研。王晨强调，在反电信网络诈骗法律制度方面，《刑法》《反洗钱法》《网络安全法》等法律已经作出一些相关规定，要加强法律实施、真正落实到位。要坚持问题导向，加快推进立法修法工作，进一步完善电信、金融、互联网等领域法律制度，充实反电信网络诈骗犯罪的法律“工具箱”等。

而在10月18日的全国人大常委会法工委记者会上，法工委发言人臧铁伟也表示，电信网络诈骗犯罪已成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重危害人民群众切身利益和社会和谐稳定，此次反电信网络诈骗法制定秉持了“小切入立法”以及“急用先行“的原则，对现实需求做出回应。

10月16日，在贵州省铜仁市玉屏侗族自治县街头，公安民警向市民宣讲网络安全和防范电信诈骗的知识。 新华社发

加强源头治理，打击黑灰产业，守住“最后关口”

从政法机关执法办案情况来看，非法开办贩卖电话卡、银行卡(以下简称“两卡”)是电信网络诈骗案件持续高发的重要根源之一，犯罪分子多利用非法收贩来的电话卡、银行卡进行收取、转移赃款，逃避公安机关追查，导致诈骗资金迅速流转、拆解、混同，极大地增加了打击犯罪和追赃挽损的难度。

依法严厉打击涉“两卡”违法犯罪，是加强源头治理的关键环节。去年10月"断卡"行动开展以来，公安机关累计打掉涉"两卡"违法犯罪团伙2.7万个，查处违法犯罪嫌疑人45万名；工信部集中清理电话卡6441万张；人民银行组织清理异常银行账户14.8亿个。

草案加强了源头治理，斩断电信网络诈骗犯罪帮助链条，规定电话卡、互联网服务真实信息登记制度；建立健全金融业务尽职调查制度；明确规定任何单位和个人不得非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、银行账户、支付账户、互联网账号。对于实施上述行为的，有关主管部门可以实施惩戒。

10月18日举行的记者会上，臧铁伟也表示，反电信网络诈骗法草案将完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度。

南都记者注意到，除了非法收购贩卖"两卡"，电信网络诈骗犯罪还滋生出买卖公民个人信息、、架设"猫池"和GOIP设备、提供虚假平台和技术支撑、提供转账洗钱服务等一系列黑灰产业。

今年8月31日，全国“断卡”行动开展第六轮集中收网，对利用“猫池”等协助实施电信诈骗的违法犯罪团伙进行集中抓捕，一举打掉非法架设“猫池”等集群插卡设备的犯罪窝点230余个，抓获犯罪嫌疑人600余名，缴获非法“猫池”设备2000余台、电话卡物联卡37万张。

对此，草案瞄准了黑灰产业，加强对涉诈相关非法服务、设备、产业的治理。治理改号电话、虚假主叫和涉诈非法设备；加强涉诈App、互联网域名监测治理；打击治理涉电信网络诈骗相关产业。

中国电子技术标准化研究院网安中心测评实验室副主任何延哲认为，草案加强对涉诈相关非法服务、设备、产业的治理，打击治理涉电信网络诈骗黑灰产业，将有效挤压犯罪空间，铲除犯罪土壤。

据悉，草案不仅治理源头，还守住了“最后关口”，将实践中行之有效的预警劝阻、紧急止付、快速冻结制度上升为法律规定。

草案明确国务院公安部门会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度，明确有关条件、程序和救济措施。紧急止付、快速冻结、资金返还由公安机关决定，银行业金融机构、非银行支付机构应当予以配合。

“公安机关等有关部门当前的实践证明了监测和预警的有效性。”中国信息安全研究院副院长左晓栋表示，在当前支付手段不断创新背景下，进一步构建并完善相关工作机制，在支付环节建立紧急止付、快速冻结和资金返还制度并上升为法律规定十分必要。

2019年11月14日，河北警方将在菲律宾抓获的208名电信网络诈骗犯罪嫌疑人包机押解回国。 新华社发

建立全链条整治工作机制，积极稳妥推进国际执法司法合作

2020年，受新型冠状病毒肺炎疫情影响，在线办公、居家上课、网络购物等成为重要的工作学习生活方式，电信网络诈骗风险也由此呈明显上升态势。

中国信息通信研究院发布的《新形势下电信网络诈骗治理研究报告（2020）》（下称《报告》）显示，2020年的诈骗呼叫处置数量较去年增长10.9%；关停涉诈互联网账号103万个，环比增长36%；累计受理用户举报15.2万件次，其中诈骗电话用户举报件次环比上升88.9%，网络诈骗用户举报件次环比上升14%。

对此，草案提出，国务院建立打击治理电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作。有关部门应当密切配合，实现跨行业、跨地域协同配合、快速联动，有效防范电信网络诈骗活动。

中国刑法学研究会副秘书长彭新林表示，反电信网络诈骗法草案规定各部门职责、企业职责和地方政府职责，加强协同联动工作机制建设，明确有关主体包括民事责任在内的专项法律责任，有助于推动形成全链条反诈、全行业阻诈、全社会防诈的打防管控格局。

南都记者关注到，2020年10月开始，公安部会同工信部、人民银行、最高法、最高检和三大电信运营商联合开展“断卡”行动，打击治理取得明显成效。据悉，今年的“断卡行动2.0”专项工作已经启动。

公开数据显示，今年1月至9月，全国共破获电信网络诈骗案件26.2万起，抓获犯罪嫌疑人37.3万名，同比分别上升41.1%和116.4%；6月至8月，发案数连续3个月实现同比下降。

然而，随着打击力度的不断加大，境内大批诈骗窝点开始加速向境外转移，犯罪形势依然严峻复杂。

草案提出，国家外交、公安等部门积极稳妥推进国际执法司法合作，与有关国家和地区建立快速联络工作机制，共同推进跨境电信网络诈骗犯罪打击治理。

“反电信网络诈骗犯罪已经成为国际警务的一个重要课题，要继续推动和加强国际警务合作，制定可行、完善的司法协作程序，有效解决电信网络诈骗犯罪追捕难的问题。”四川大学法学院院长左卫民说。

对于该草案的意义，彭新林认为，打击治理防范电信网络诈骗犯罪是一项系统性法治工程。反电信网络诈骗法草案适应统筹发展与安全、维护社会管理秩序和保障人民群众财产安全的实际需要，既为机制化、常态化开展反诈工作提供法律依据，也是在法治轨道上惩治电信网络诈骗犯罪的创新实践。

南都见习记者 郭若梅 发自北京