大而不倒、赢者通吃，如何防范网络平台的新垄断

（原标题：大而不倒、赢者通吃，如何防范网络平台的新垄断）

平台型互联网行业都存在大而不倒、强者恒强的特点。如果监管不当，网络平台产生的新垄断，后果可能会更加严重

石光/文

20世纪末的上一轮互联网浪潮主要实现了从无到有的增量变化，而本轮更侧重以互联网改造提升传统产业这一存量，这会带来重大的利益冲突和制度重构。

管制过多、开放不足是制约我国服务业效率提升的重要原因。对电信、出租车、支付等传统服务业，多年来社会各界一直呼吁深化改革、适当放宽行业准入，但多因各种理由而搁置。近年来，互联网技术进步对传统产业形成了创造性破坏效应，取得了始料不及的巨大成效。

总体来看，电信、出租车、支付等多年来改革难以推进的“硬骨头”，在互联网技术进步下，短短数年就发生了巨大变化，原有的产业结构、组织形态和运行机制都被打破。社会资本进入难度降低，行业主体大幅增加，竞争更充分。

目前，互联网已深度融入零售、金融、城市交通、传媒、餐饮等传统服务业，衍生出网络支付、网络借贷、网络约车、共享单车、网络外卖、房屋短租、网络电视等产业新形态。“互联网+”或者“+互联网”的深远影响，正在逐步释放出来。

但也要认识到，互联网具有明显的规模收益递增和网络外部性等特征，大而不倒、赢者通吃的现象在互联网行业比在金融等传统行业更加突出。未来需要警惕和防止网络平台形成新的垄断，加强政府监管、塑造良好竞争环境势在必行。

新垄断的后果可能更严重

网络平台已成为新经济的战略性基础设施。但互联网技术进步是双刃剑，对其潜在的负面影响要有清醒认识。网络平台有明显的边际成本递减和网络外部性特征。边际成本递减意味着给定互联网企业的技术研发成本，新增一个用户需要付出的额外成本很低，近乎为零。

例如，增加一个打车用户对滴滴的成本很小。当用户规模较小时，网络平台会通过免费服务、低价补贴等培养使用习惯。但是当用户规模超过一定临界点后，网络外部性越来越强，用户形成路径依赖，再转到其他平台的成本很高。再例如，如果一个人的绝大部分朋友都使用微信，那么他/她很难再转用其他即时通讯工具，因为其社交网络被锁定在了微信平台。这会推动用户进一步向最大的平台集中，平台盈利能力指数级增长，规模收益递增效应持续增强。

阿里巴巴和腾讯都是已过了用户规模临界点的互联网企业，阿里目前的市值已过了4000亿美元，2016年营业收入高达1500亿元。在如此巨大规模的基础上，2017年一季度营收仍保持50％以上的高速增长，很大程度上是因为规模收益递增效应所致，这在传统产业是很难做到的。

网络平台具有明显的双边市场特征（Two-sided Market），供求双方相互依赖，具有互补性。例如，滴滴约车平台上的司机越多，那么乘客就更容易打到车；淘宝上的商家越多，消费者的可选范围就更大，商品价格更低。传统经济主要依靠控制成本、提升利润来实现价值的最大化，但平台经济则是先积累客户规模再开展增值服务。因此，具有平台经济属性的企业在发展初期不一定以快速盈利为目的，而且往往对平台某一边的用户十分友好，因为一边的用户集聚后，另一边的用户自然就增加了。例如，淘宝发展初期打败Ebay的关键在于通过对商户免费集中了大量卖家，滴滴早期对司机和乘客双边都有大量补贴，目的也是促进用户集聚。

因此，网络零售、网络支付、即时通讯、网络约车等平台型互联网行业都存在大而不倒、强者恒强的特点。行业第一的规模和盈利能力远高于其他企业，并具有很强的产业支配能力。如果监管不当，网络平台产生的新垄断，后果可能会更加严重。因此，加强对网络平台的监管，是互联网新兴产业趋利避害的关键。

从产业链角度看，网络平台和用户之间的地位明显不对等，双方议价能力严重不匹配。淘宝、滴滴等平台一端连接了商户、司机等供给者，另一端则连接了大量的消费者。平台在产业链上一家独大，而供给者和消费者都极为分散、规模很小，处于明显劣势，劳动者和消费者权益保护难度大。

数据安全和隐私保护是平台监管最突出的共性问题。近年来，大数据的商业价值日益凸显，成为一种新形式的战略资源。网络零售、网络约车、网络支付等平台掌握了用户家庭地址、工作地址、消费习惯、电话号码、资金账户、出行时间、移动轨迹等重要信息。事实上，对个人而言，私人信息完全暴露于网络平台上。目前我国个人隐私保护缺乏法律保障，如果平台企业内部没有良好的风险控制措施，很容易出现数据泄露或使用不当，这将带来巨大的负面影响。

当然，不同类型网络平台的垄断能力会有差异。网络约车、共享单车、房屋短租的供需双方都局限在较小的地理范围内，市场本地化程度高，存在较多竞争者。而网络借贷、网络支付等不受距离影响，市场本地化程度低，系统性风险较高，且容易快速传染。总体来看，本地化程度低的互联网平台系统性风险更高，垄断能力更强。

如何应对新垄断

互联网虽然有助于打破传统产业垄断，但它也可能会带来新的垄断。在互联网释放技术红利的同时，要高度重视网络平台可能带来的负面影响，避免出现“打破了行政性垄断、又产生了技术性垄断”的困境。因此，未来亟待加强对网络平台的监管，特别是事中事后监管。

网络平台监管的重点是反对垄断行为，而非反对垄断地位。行业龙头市场份额高、市场支配能力强，是互联网技术特性决定的，只要产业发展到一定阶段都会出现这种情况，这难以改变。我们要反对的是垄断行为和不正当竞争，防止网络平台滥用市场支配力量。

当前，网络平台滥用垄断力量的行为已比较普遍。例如，淘宝和京东等在双11、618等促销季强制商户“二选一”，明显存在平台滥用垄断力量、挤压商户的嫌疑。国内网络约车平台合并后，涨价、减少补贴等现象明显增多，对其市场份额过高的质疑不断，部分平台企业考虑市场估值等因素，不愿向监管部门共享数据。在互联网金融方面，P2P跑路问题早不鲜见。第三方支付机构通过快捷支付绑定银行卡后，可以直接从用户银行卡划款，而金融监管机构目前还无法获得底层交易数据，不能监控资金流向，存在很大金融安全隐患。网络电视侵犯传统媒体版权问题频发。BAT等龙头企业对行业生态的影响越来越强，由于这些企业掌握了账户、流量、资金和用户上网时间等核心资源，后发创业企业在融资过程中往往面临选择哪家的“站队”问题，这可能会抑制创新创业活动。

平台监管的重点主要有三方面。一是要保护劳动者、消费者等处于相对弱势地位的个人和小微企业权益。二是要保持活跃的市场进入退出机制，为新进入的创业企业提供良好的市场环境，为小公司提供更多成长机会。三是要激励创新，严格限制在位平台企业的不正当竞争行为。

与传统产业监管相比，互联网产业监管有一些新的难点。例如，拆分是传统产业监管的重要方式，按照区域或产业链环节拆分成多个市场主体，可以促进竞争或互为参照。例如，2002年我国电改将电网拆分为国家电网和南方电网，美国政府上世纪将AT&T拆分为多个区域性通信公司，并分别从事市话、长话等不同业务。但互联网不受地理限制，网络平台难以拆分，不可能让长江以北用户使用一个网购平台，长江以南用户使用另一个网购平台。因此，很多体制变革手段难以用于互联网行业监管，更有效的措施是加强政府监管能力建设，细化监管规则，强化事中事后监管。

当前，我国网络平台监管面临体制不顺、能力不足的问题。中央政府反垄断职能分散在商务部反垄断局、国家发展改革委价格监督与反垄断局、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局等多个部门，分工并不明确。中央网信办主要侧重于宣传和信息传播，而非产业发展。从央地关系来看，目前的趋势是各级地方政府纷纷设立网信办的属地管理方式。但互联网不受地域限制，垂直管理可能比属地管理更适宜。如果将地方网信办的人员和资金集中到中央层面，并在互联网产业发达地区派出设立区域办公室，可能更有利于集中监管力量，统一监管标准。这可以参考一行三会的金融监管体制。

发达国家在软件和互联网等高科技产业已有大量的反垄断实践，值得我们借鉴。第一，对平台利用自身优势捆绑销售实行严格监管。微软在Windows操作系统中捆绑销售IE浏览器，导致网景（Netscape Navigator）等独立浏览器处于劣势，1998年美国联邦政府起诉微软滥用垄断地位，违反《谢尔曼反垄断法》，虽然最终达成和解，但法院要求微软向竞争者开放必要技术信息，使竞争者能在Windows系统上编写软件。2013年，欧盟又以微软违背向欧洲消费者提供浏览器选择的承诺为由，决定对微软罚款5.61亿欧元。与此类似，当前淘宝和腾讯两大平台分别绑定着支付宝和微信支付工具，两大体系之间的相互开放度并不高。

第二，严格限制龙头企业滥用垄断势力排挤弱势竞争对手。2000年前后，英特尔已占据全球电脑处理器市场七成以上份额，为巩固自身优势，英特尔要求其主要客户（如索尼、康柏、宏基等电脑整机企业）接受排他性协议，不采购竞争对手AMD的处理器，并对超额购买AMD处理器的客户扣减返款和营销补贴。2005年AMD在美国对英特尔发起反垄断诉讼，欧盟、韩国、日本等政府也都对英特尔发起反垄断调查。2009年5月，欧盟以英特尔滥用X86处理器市场垄断地位，对其罚款10.6亿欧元。目前，国内部分网购平台阻止商户在其他平台开展促销活动，与英特尔滥用垄断势力阻止竞争对手的行为相似。

第三，从源头上严格规范数据收集和隐私保护。2012年，美国联邦贸易委员会（FTC）调查谷歌利用浏览器漏洞追踪用户上网习惯，并据此对用户精准投放广告，这侵犯了个人隐私。FTC后来与谷歌达成和解，不发起诉讼，但罚款2250万美元，这是FTC对单个公司开出的最大罚单，同时要求谷歌彻底停止追踪用户上网习惯的侵权行为。目前国内网络平台追踪个人信息并开展精准营销的做法十分普遍，相关法律和政策明显滞后。

第四，跟进式的事后监管是反垄断的重要手段。Bazaarvoice和PowerReviews是美国两大在线产品评论网站，由于交易金额未达到申报标准，2012年Bazaarvoice未经美国政府审查直接收购了PowerReviews。但此后不久，美国司法部发现Bazaarvoice通过收购PowerReviews消除了唯一的主要竞争对手，将会压制价格竞争，不利于驱动创新。2014年司法部提起诉讼，法院最终判决收购无效，并要求Bazaarvoice采取额外补救措施，帮助PowerReviews恢复若不被收购而本应拥有的市场地位。

对比国内，滴滴先后与快的和Uber中国合并，网络视频企业优酷和土豆合并，都引起了市场份额过高、消除竞争对手的质疑，但相关监管部门都没有作为。

（作者为国务院发展研究中心副研究员，编辑：马克）

（本文首刊于2017年9月4日出版的《财经》杂志）

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