“十三五”养老机构全面改革 公办养老机构“民营化”起步

未来五年的养老产业发展有了更细致的蓝图。7月6日，民政部、国家发改委正式印发《民政事业发展第十三个五年规划》（以下简称《规划》），明确将全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系，增加养老服务和产品供给，并就社区养老等细化领域进行了分节部署。北京商报记者发现，《规划》侧重解决当前养老产业的难点，其中就包括备受瞩目的公办养老机构改革，同时力促养老服务投融资机制创新、医疗卫生与养老服务相结合。

公办养老机构改革全面推开

近年来，我国老龄化速度持续加快，截至去年，全国60岁以上的老人已经达到了2.2亿人，占总人口比重达16%左右，各类养老院也雨后春笋般涌现。然而颇受传统老人推崇、护理经验更丰富的公办养老院却仍面临着“一床难求”的窘境，部分重点城市老年人要想入住公办养老院需排队数年甚至数十年。

与此同时，部分公办养老机构还存在运营活力不足、专业化程度低等情况，入住老人难得到全面照料。业内认为，出现上述情况，与公办养老院的职能定位不明确、管理体制僵化、资源分配与利用不均衡密不可分，深入改革推陈出新迫在眉睫。

为此，在2013年部署公办养老机构改革试点工作的基础上，本次《规划》明确，“十三五”期间将在全国范围内建立健全“公建民营”管理办法，加大公办养老机构实行“公建民营”试点工作力度。鼓励政府投资新建、改建、购置的养老服务设施，新建居民区按规定配建并移交给民政部门管理的养老设施，采取“公建民营”等方式，进行社会化运作。

不过，交由社会资本运营的同时，这类养老院的公益职能仍将保留。《规划》强调，实行“公建民营”的养老机构，在优先接收有入住需求的养老服务保障对象基础上，闲置床位全部向失能或高龄社会老年人开放，确保继续履行公益职能、确保资产安全。

中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，养老服务机构实行公建民营后，基层政府将由服务提供者转型为服务监督者，也实现了投资方向的战略转变，“今后政府只负责大型设施建设投资，日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，并且每年社会经营者还会上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金”。

在唐钧看来，公办养老院“一床难求”的背后，隐藏着公办、民营养老院面临的不公平现状，改革的核心目标就是让各类养老机构在同一起跑线上公平竞争。他认为，公办养老院“先天”已经得势得益，政府没有必要再给予特别的财政补贴，将它们推向市场，反而能够促进发展，“当然，这样的转型也毋需一蹴而就，可以给出一定的年限，每年削减一部分财政补贴，逐步归零，最终完全按市场规律办”。

“推行公建民营的最终目的，是让政府在养老市场中回归本位，以前的政府既是裁判员也是运动员，自己制定规则，又自己建设养老机构，阻碍市场有序发展”，北京社会管理职业学院政策理论研究所所长成海军表示，“事实上相关部门更应发挥引导、监管作用，努力营造公平、和谐的竞争环境，既像路灯一样为民营养老机构指引方向，也要像红绿灯一样加强监督，合规的放行、违规的予以禁止，这样的养老产业才是健康的”。

创新投融资机制 吸引民间投资

如果说公立养老机构改革是为破除国企、民企养老机构不平等铺路，创新投融资渠道则进一步为民资入驻养老领域“撑腰”。由于国内养老需求的急剧扩大，目前起兜底作用的公办养老院难以填补养老服务的巨大缺口，亟待民间资本予以补充。然而，前期投入高、利润薄的产业特征，却让民资直面较长的“回本期”时颇有动摇，各方呼吁给予民营养老机构资金支持的声音愈加响亮。

顺应这一呼声，《规划》明确将通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量创办养老服务机构，重点鼓励社会力量投资兴办面向失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构和养护型、医护型养老床位。同时支持境外资本投资养老服务业，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

而在投融资机制方面，将支持符合条件的企业发行养老产业专项债券，募集资金用于建设养老服务设施设备和提供养老服务，并大力推广政府与社会资本合作，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力。

实际上，引导社会资本参与养老机构建设已多次被写入中央和地方的政策中，也成为了社会的共识。今年3月，央行、民政部、银监会等五部门曾联合下发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，明确为促进养老服务业发展，将探索拓宽养老服务业贷款抵押担保范围，并推动符合条件的养老服务企业上市融资。

“这次扶持的特点，就是法无禁止皆可为，政府完全打开养老市场，并给予空前的金融政策扶持，允许民资在合理范围内的任何建设、运营动作，这能充分调动各路民资的积极性，”成海军告诉北京商报记者，“不过需要注意的是，前期刺激政策都需要两到三年的消化期，方能真正释放红利，不能盲目追求立竿见影的效果。”

另有业内人士提醒，要真正激发民营机构对养老市场的补充作用，主管部门必须制定一套完整的市场规则，并严格遵照执行，以帮助民资规避随意性、盲目性和短期获利性。民资也应针对不同需求、不同层次的老年人群体，建设不同类型养老服务机构、服务场所，而不是一味地追求豪华、高端。

医养结合医疗费用异地报销可期

在高龄和失能、失智老人数量逐渐增加的背景下，医养结合也成为了众多养老机构的主攻方向，但高昂的医疗费用曾一度成为这一模式落地的掣肘。直到今年6月，国家卫计委、民政部共同发布《关于遴选国家级医养结合试点单位的通知》，明确我国将遴选国家级医养结合试点单位，试点地区可享受医养结合优惠扶持政策，其中就包括将符合规定的医疗、康复和护理费用纳入医保支付范围。

在此基础上，《规划》对医养结合模式进一步细化，提出符合条件的可按规定与基本医疗保险经办机构签订基本医疗保险定点服务协议，入住的老年人可就地享受医保报销待遇。鼓励养老机构与周边医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，加强老年病医院、康复医院、护理院、临终关怀机构建设。这意味着医养结合的康复、护理费用，或将享受到异地医保保险待遇。值得一提的是，国家卫计委副主任金小桃曾透露，我国健康医疗大数据产业体系将在2020年初步形成，届时居民就将享受到互联网健康咨询、医保联网异地结算等服务。

此外，《规划》还明确将选择有条件、有代表性的地区进行医养结合试点，规划建设一批特色鲜明、示范性强的医养结合试点项目，实施养老服务信息惠民和养老机构远程医疗合作等试点专项，推进智慧医养护一体化发展。

尽管顶层设计已经铺开，但这项惠老政策的落地还面临着多道关卡。曾有多家养老企业向北京商报记者反映，虽然各地纷纷开始出台医养结合机构医保资格“绿色通道”等扶持制度，但截至目前，不论是医疗机构投建医养结合设施，还是养老企业开办医养结合机构仍然要面临巨大阻碍。比如某养老企业就表示，现在社会资本在北京要投建一家医养结合养老机构，可能需要两年左右才能获得定点医保资格，手续相当繁琐。

“要改变医养结合机构面临的冗长审批流程，关键在于打破部门分割，建立涵盖医疗卫生和养老服务两方权限的机构统一审核，避免出现互不认可标准的情况，拖延时间”，北京青年政治学院社工系老年研究室主任李红武表示。

与此同时，医疗资源的紧缺也逐渐显现，不少慢性病、退行性疾病患者需要康复治疗，但市场需求与供给脱节，服务设施不足，全科医生不足。另一方面，当前我国老年医疗、护理机构的从业人员数量不足、质量不高，不能满足老年人多元化需求，同时从业人员工资低、工作量大、流动性大，一定程度上制约了长期医养结合管理模式的形成与发展。业内认为，这反映出我国相应培训体质尚不健全。

“需要注意的是，在医疗护理人员之外，目前养老机构还存在一类日常起居的护理人员，这些护工的资质要求不高，只要能判断出老人潜在的危险，并及时向医疗人员求助即可，”李红武告诉北京商报记者，“因而这类人才的培训，完全可以交给专业培训机构，无需扎堆进入专业院校培养，节约下的资源可以培训更多护理人员。”