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林毅夫:二战后形成的全球治理为什么失败

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林毅夫(北京大学新结构经济学研究院院长)


在2018年6月份中央召开的“外事会议”上,习近平总书记做了一个非常重要的论断,说:世界处于百年未有之大变局。2020年,也就是今年,一月份开始新冠肺炎疫情在全球爆发,至今未能遏制,更彰显了世界的变局。全球治理体系是协调世界各国来处理公共事务应对全球挑战的体系。我想回顾一下二次世界大战以后形成的全球治理体系到底有什么成绩,还有什么问题,然后谈谈我个人对全球治理改革主要的内容是什么,方向是什么的看法。

二次世界大战以后,吸取第一次世界大战之后30年的时间又爆发了一次更大的世界大战的经验,在战后建立了以联合国为核心的全球治理体系,在联合国当中各国是平等的,以一国一票的方式来达成应对全球问题的决议。并且在联合国下面设立了布雷顿森林体系,包括国际货币基金组织,帮助各国维持宏观稳定;世界银行帮助各国推动战后重建以及发展中国家的发展,消除贫困;关贸总协议,也就是现在的世界贸易组织来推动自由贸易和全球化。同时还设立了联合国工业发展组织,来帮助发展中国家推动工业化;联合国粮农组织帮助各个发展中国家实现农业现代化;世界卫生组织来帮助各国防治传染病;以及联合国教科文组织来帮助各国推动教育的现代化。

二次大战以后形成的这个全球治理体系,一个最大的贡献是维持了从二次世界大战到现在75年的时间,世界的和平稳定。当然局部地区的战争冲突是有的,但是回顾起来,从1945年到2020年75年时间,应该讲是人类历史上最和平的一段时间。并且在这样的全球治理格局下,东亚包括亚洲四小龙以及中国大陆从原来全世界最贫困的地方变成全世界经济发展最好的地方。亚洲四条小龙包括中国台湾、中国香港和韩国、新加坡,在60年代就变成了新兴工业化经济体,到现在都已经成为高收入经济体。中国大陆从1978年底开始改革开放以后,取得了连续41年平均每年9.4%的高增长,可以讲,在人类历史上还没有任何国家、任何地区以这么高速的增长持续这么长的时间。根据各种预测,中国大陆这一部分应该在2025年之前可以跨过人均收入12700美元的门槛变成一个高收入经济体,到那时候全世界生活在高收入国家的人口就会从现在只占全世界人口16%,翻一番还多,增加到34%。

但是从二次世界大战以后的近两百个发展中经济体,到现在只有两个从低收入发展成高收入,一个是中国台湾,一个是韩国。当然,到2025年的时候,中国大陆会成为第三个从低收入进入到高收入的经济体。在1960年的时候,全世界有101个中等收入经济体,到2008年我到世界银行担任高级副行长兼首席经济学家的时候,只有13个从中等收入变成高收入。在这13个经济体当中有8个是西欧周边的欧洲国家,像西班牙,葡萄牙,希腊,或者是石油生产国,另外五个是日本和亚洲四小龙。

从上述的统计数据来看,二次世界大战以后形成的世界治理格局下绝大多数的南亚、拉美、非洲国家一直停留在低收入水平,或者是处于所谓的中等收入陷阱。目前,全球有13亿人生活在每天1.9美元的绝对贫困线之下,而且如果把中国改革开放以后减少的八亿贫困人口刨除,世界贫困人口经过75年不仅没有减少,而且还在增加。这一次新冠肺炎疫情在全球的大传播,根据一些研究,很可能会有四亿到六亿的人重返贫困。由于贫困问题没有解决,给许多发展中国家带来了社会不稳定,政治不稳定,出现很多难民和非法的移民。发达国家在2008年的国际金融经济危机爆发以后到现在,一直还处于非常疲软的增长状况,一般居民收入没有增加,中产阶级的数量在减少。由于收入分配不均的问题,在发达国家出现了民粹主义。

在发展中国家发展不好,发达国家又出现民粹主义的状况之下,就出现了反全球化的浪潮。由于当今世界最大国美国退群,退出国际治理体系,例如退出联合国工业发展组织,退出联合国教科文组织,退出世界卫生组织等等。因此,二次世界大战以后形成的全球治理体系出现了不少裂缝,在新形势下全球治理体系往何处去?

为什么在二次世界大战以后形成的全球治理体系中有一些国家和地区,经济蓬勃发展,而绝大多数的国家和地区经济发展乏善可陈,原因是什么? 我们要谈全球治理体系的未来发展方向,或者是改革的重点,应该先了解在现有的全球治理体系下一个国家成功或失败的原因是什么?才能对症下药。

根据2008年由诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯宾塞(Michael Spence)教授领衔的增长委员会的研究发现,二次世界大战以后,有13个经济体实现了每年7%或者是更高,25年后更长时间的高速增长。我们知道发达国家正常状况的增长是3%到3.5%,一个发展中国家如果能够以两倍于发达国家的速度增长25年或更长,就可以大量缩小和发达国家的差距,消除贫困,实现现代化的梦想。根据这个委员会的研究发现,这13个经济体有五个共同的特征。第一个特征他们都是开放经济,用我们国内常讲的话是就是充分利用国内国际两个市场两种资源来发展;第二个是这13个经济体都实现了宏观稳定;第三是都有高投资,高储蓄;第四是都是市场经济或者是像中国大陆1978年以后那样转向市场经济。最后一个特征是他们都有一个积极有为的政府。

从我最近倡导的新结构经济学来看,这五个特征其实讲的是一个道理,这些成功的发展中经济体都是根据他们现在有什么,能做好什么,也就是根据他们的比较优势,在市场经济当中靠政府积极有为的因势利导,帮助企业把他们能做好的做大做强。在这种状况下,他们当然是会开放经济,没有的、做不好的就进口,有的、能做好的就把它做大做强,并出口,这样才能充分利用国内国际两个市场两种资源。如果能把自己能做好的做大做强,那么经济就会稳定,就不会有内生的危机。如果能够把自己能做好的做大做强,投资回报率一定非常高,国内储蓄和投资积极性会很高,而且可以吸引很多外资来投资。也就是在现有的国际治理体系下,如果懂得按照上述的思路,任何国家都可以发展得很好,发展中国家可以解决贫困问题,缩小与发达国家的差距,实现共同的繁荣。

二次世界大战以后,发展中国家普遍摆脱了殖民地或者半殖民地的地位,开始把自己的命运掌握在自己的手里,他们的目标是快速地追赶上发达国家。他们的思路在当时主流理论的引导下是去看发达国家有什么,自己缺什么,努力去拥有发达国家拥有的,或者是发达国家想做好什么,自己做不好什么,努力去按照发达国家的方式去做。例如上世纪五十年代、六十年代的时候,发达国家有很先进的资本密集的重工业,发展中国家拥有的普遍是农业、资源产业和轻加工业,当时主流的理论是凯恩斯主义,由政府主导,去发展他们没有的资本密集型重工业,推行所谓的“进口替代战略”,这个目标是很崇高的,但是在那样的发展思路之下,即使能够把重工业建立起来,也非常没有效率,经济就停滞,贫困问题不能解决,和发达国家的差距继续扩大。

到了80年代、90年代,所有发展中国家都在改革开放,当时的主流理论是新自由主义,认为发达国家发展好是有完善的市场经济体系,可是发展中国家政府对经济进行了太多的干预扭曲,在当时盛行的新自由主义的思路指导下,发展中国家普遍想去建立与发达国家一样的完善的市场经济体系。政策建议则是必须以“休克疗法”把政府干预一次性的消除,才可以从政府主导的经济过渡到市场经济。但是根据这种思路转型的国家经济都崩溃了,危机不断,和发达国家的差距进一步扩大。

成功的东亚经济体正好相反,在上世纪50年代、60年代,当时它们有的就只是劳动力,就发展劳动密集型的加工业,这种产业虽然不算先进,但是有比较优势,能够出口,赚取外汇,积累资本,然后逐渐的产业升级。80年代、90年代发展中国家都在转型的时候,当时的主流思潮是新自由主义的私有化、市场化、自由化,可是中国、越南、柬埔寨这些转型比较好的国家却是推行渐进的双轨的老人老办法以维持稳定,新人新办法让有比较优势的劳动力加工业发展起来,在这个过程当中不像50年代、60年代凯恩斯主义只强调政府干预,忽视市场的作用,或是80年代、90年代新自由主义只强调市场作用,忽视政府的作用。这些成功的经济体都是有效市场、有为政府两只手同时用。

回顾起来,二次世界大战以后形成的全球治理为什么失败,我认为失败主要是在思路上,二次大战以后发展中国家摆脱了殖民统治,取得政治独立,所以要摆脱殖民统治取得政治独立,把自己的命运掌握在自己的手里,就是希望能够跟发达国家一样平等地立于世界之林,当时看到发达国家有工业化、现代化,二次世界大战以后所有的发展中国家都是在想方设法实行工业化、现代化。二次世界大战以后的这些新独立的发展中国家普遍有一种西天取经的思想,认为发达国家所以那么发达一定有道理,把那些道理学会了,拿回来自己的国家就可以指点江山,让自己的国家跟发达国家一样实现工业化、现代化。

发达国家这些理论怎么来的?发达国家的理论有两个来源,一个是发达国家经验的总结,比如说亚当•斯密的《国富论》倡导“自由放任的市场”,强调用一只看不见的手来配置资源的重要性。这是对英国和欧洲在17、18世纪经验的总结。到了在上世纪30年代出现经济大萧条,自由放任的市场解决不了经济大萧条的复苏的问题,为了解决这个问题就出现了凯恩斯主义,强调政府干预的必要性。任何理论不管是来自过去经验的总结还是现在问题的解决,必然是以提出这个理论的国家当时的经济发展水平、社会、经济、政治、文化为条件的,在发达国家如果这些条件发生变化,盛行的理论也就跟着变化,例如亚当•斯密自由市场经济的思想,以市场供需双方大致均衡为前提,到了上世纪30年代由于经济大萧条,大量失业存在,靠市场价格无法使得市场恢复均衡,就被凯恩斯主义所取代, 到了60年代市场供需大致恢复均衡,再用扩张性的财政和货币政策就出现了滞胀,凯恩斯主义就被强调自由放任的新自由主义所取代。

发达国家盛行的理论是以发达国家当时的条件为前提的,发展中国家的经济基础、发展水平、社会、政治、文化条件必然和发达国家不一样,拿发达国家的理论到发展中国家来运用必然就会出现我们常讲的“淮南为橘、淮北为枳”的问题。少数成功的发展中国家或是经济体他们都有一个共同特征就是“解放思想,实事求是”。先看自己有什么,自己能做好什么,在政府和市场两只手的共同作用下把能做好的做大做强。50年代、60年代东亚四小龙的出口导向政策就是这样子,80年代、90年代中国、越南、柬埔寨渐进双轨的转型也是同样的道理。

所以,反思起来,二次世界大战以后形成的国际治理体系应该讲目标是崇高的,是要维持世界和平、稳定与发展。体系也是完备的,以一国一票的联合国来处理全球的公共事务为核心,下设国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织三个与经济发展相关的机构,还有世界卫生组织、联合国工业发展组织,联合国粮农组织、联合国教科文组织等等专属机构,涉及整个国际治理的方方面面。我认为这个体系本身没有问题,问题在这个体系运行的指导思路,目前的思路基本上都是按照发达国家的理论、发达国家的经验为指导,发展中国家自觉的不自觉的,或是在发生危机时外部强加的就按照发达国家的理论和思路作为政策的指导思想,但是按照发达国家的理论和思路做政策的发展中国家都不成功。在当前的国际治理体系下成功的发展中国家推行的政策则在思路上正好都是违背了发达国家盛行的理论。

所以,在当前的新形势下讨论全球治理体系的改革,不是要重启炉灶,而是要发展中国家总结自己成功与失败的经验,并且站在自己的土地上来面对自己的问题,想出自己解决的办法。如果能够形成这样的理论和思路,目前以联合国为核心的全球治理体系是完备的,是可以使得任何国家都发展起来,解决贫困问题,缩小国与国之间的差距。

在这个反思过程中,我认为中国义不容辞,因为中国是世界发展最快的国家,现在按照市场汇率计算,中国是第二大经济体,但是,如果按照购买力平价计算,从2014年开始中国就已经是世界最大经济体,并且从2010年开始,中国是世界最大贸易国。经济是基础,所以中国有责任来总结中国自己的经验,解决中国自己的问题,并且协同其他发展中国家来总结发展中国家自己成功与失败的问题,携手解决发展中国家自己的问题,来完成各个发展中国家自己的发展。

如果新冠肺炎疫情能带来我们这样的反思,在现有的全球治理之下继续沿着全球化的方向,每个国家根据有什么,能做好什么,在政府与市场两只手的共同作用下帮助企业把能做好的做大做强,我相信习近平总书记提出的人类命运共同体所追求的全球共同繁荣必然能够实现。

整理自林毅夫在2020国际投资论坛主旨大会上的发言。

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