特朗普盯上“转运贸易”，中小国家无辜“躺枪”

以下文章来源于凤凰卫视，作者杨小宇

◆美国政府发布的《大规模转运骗局》报告，封面是一幅由集装箱组成的“特洛伊木马”图像。（图源：白宫官网）

文/方晨宇

编辑/漆菲

美加贸易摩擦日前再度升温。表面看，这是一场围绕关税和市场准入展开的双边争端，但中国因素再次成为焦点。美国近来不断加强对中加经贸关系的关注，警惕中国商品经加拿大进入美国市场。

加拿大的遭遇折射出特朗普政府贸易政策的新变化：美国对所谓“中国转运”的防范，正从针对特定商品和具体贸易环节的海关执法，进一步延伸至对第三国供应链、产业布局乃至企业投资和生产网络的整体审视。

美国白宫贸易与制造业政策办公室最近发布《大规模转运骗局：兴起、规模与成本》报告，将所谓中国商品经第三国规避美国关税的问题提升至政府层面的贸易执法议程。报告称，中国出口商正通过40多个经济体形成所谓“影子转运网络”，美国每年因此损失约190亿至260亿美元关税收入。

颇具戏剧性的是，这份25页报告的封面采用了由集装箱组成的“特洛伊木马”图像，寓意第三国成为中国商品进入美国市场、规避关税的“伪装”。《南华早报》随即反问：如果这些集装箱被指为中国的“木马”，那么在这场所谓“特洛伊战争”中，美国岂非成了最后的战败者？

炮制“影子转运网络”叙事

白宫发布的《大规模转运骗局》报告，是特朗普政府进一步强化关税措施和贸易执法的重要政策动作。

该报告将中国企业通过第三国开展生产、加工和出口的供应链调整描述为一个由中国主导、利用约43个国家和地区规避美国关税的“影子转运网络”，试图为特朗普政府进一步加强转运贸易监管和关税执法提供政策依据。

◆白宫最新报告将转运贸易的关注范围扩展至与中国相关的全球供应链网络。（图源：美联社）

美国针对“非法转运”的关税措施早已启动。2025年8月，特朗普政府宣布，对于被认定为通过非法转运方式规避美国关税的商品，额外征收40%关税。此次报告进一步将关注范围从具体企业和单笔贸易行为，扩展至与中国相关的全球供应链网络。

这份报告由白宫贸易与制造业政策办公室编写。该办公室由美国白宫贸易和制造业高级顾问纳瓦罗领导，后者长期主张对华采取更强硬的贸易政策。报告以“特洛伊木马”为视觉意象，将所谓中国主导的转运体系描述为隐藏于正常国际贸易网络中的关税规避机制。纳瓦罗将其称为旨在揭露“中国主导的跨境转运体系”的行动。

根据报告，转运活动在2018年之后有所扩大。当时，美国依据《1974年贸易法》第301条，对中国出口至美国的大量商品征收关税。报告估计，每年通过转运方式进入美国的相关商品价值约为340亿美元至3030亿美元，估算区间十分宽泛。

纳瓦罗据此宣称，这一“跨境转运骗局”不仅造成美国财政收入损失，也影响美国制造业和工人的就业与收入。

报告还煞有介事地将参与所谓中国“影子转运网络”的国家和地区划分为三个等级。

第一等级包括加拿大、欧盟、印度、以色列、日本和中国台湾地区。白宫认为，这些经济体是面向美国市场的重要出口平台，转运风险已嵌入其规模庞大的正常贸易流之中。

第二等级主要是与中国经济联系较为紧密的经济体，包括巴西、印度尼西亚、马来西亚、泰国、土耳其和越南。白宫认为，这些国家与中国之间存在较为密切的贸易和供应链联系，因此可能成为中国商品转移和重新出口的重要节点。

第三等级被描述为“规模较小、容易成为中国机会性目标的经济体”，包括柬埔寨、老挝、约旦、哥斯达黎加和新加坡等。白宫认为，这些国家虽然涉及的所谓非法转运规模相对有限，但具有低成本劳动力、自由贸易区、港口和边境通道、专业化组装能力以及美国市场准入等优势，因此可能成为中国关联企业重新配置生产和出口路径的“机会性目标”。

◆《经济学人》发文直指白宫对中国通过第三国“洗白”绕过关税的指控极其荒谬，并称这一行为无异于“向全球贸易本身宣战”。（图源：盖蒂图片社）

白宫据此认为，中国企业可通过这些第三国，将大部分在中国生产的商品转移至海外进行轻度加工，再以新的原产地身份出口至美国，由此形成所谓“影子转运网络”。报告甚至将这一网络描述为覆盖全球多个生产、物流和贸易节点的系统性架构。

《经济学人》发文直指白宫的指控极其荒谬，并称这一行为无异于“向全球贸易本身宣战”。该杂志指出，纳瓦罗所谓“影子转运网络”覆盖了美国70%以上的非中国进口产品，其所涉及的组装中心、物流中心、加工区、海运门户、陆路走廊、保税仓库和重新开票体系，实际上与全球贸易基础设施高度重合。

中国商务部新闻发言人何亚东在8月20日的例行新闻发布会上指出，美方将正常的国际贸易投资诬称为“骗局”，炮制所谓“影子转运网络”的虚假叙事，这是典型的单边主义和保护主义做法，旨在打压封堵中国产品。中方对此强烈不满、坚决反对。

何亚东表示，美方高额差异化关税才是威胁全球供应链安全的根本原因。美方将国内经济问题归因于外部因素，解决不了美国自身的深层次问题。中方要求美方立即停止不负责任的指责，停止对中美经贸关系的冲击，切实维护全球产供链的安全稳定。

转运“欺诈”认定标准存疑

海运领域的“转运”，本身是一种再普通不过的物流操作，并不等同于贸易欺诈，更不意味着企业在规避关税。

对国际航运而言，转运的核心是通过不同运输节点之间的衔接，让货物最终抵达目的地。承运商通常会在货量充足的洲际主干航线上使用大型乃至超大型船舶，再通过规模较小的船舶连接区域港口。这种“干线—支线”模式能降低运输成本，提高航线覆盖率，也使一些货量有限的港口无需开通低效的直达航线。

即便货物在第三国发生了加工，也不能仅凭其此前来自中国，就认定其属于非法转运。判断一件商品是否获得新的原产地身份，关键在于其是否在第三国发生了符合相关规则的“实质性转型”（substantial transformation）。

长期以来，美国海关在原产地认定中也采用这一原则。简单来说，如果产品在境外经过加工后，其名称、性质或用途发生实质性改变，在符合相关规则的情况下，可能被认定为在该国发生了原产地变化。

因此，需要打击的是虚假申报、简单转运以及不符合原产地规则的加工，而不是所有经过第三国的贸易。

但特朗普政府对“转运风险”的关注，变得日趋复杂。此次白宫报告关注的不只是商品是否在第三国完成了足以改变原产地的加工，而是进一步将中国投入品、中国企业所有权、中国融资、中国供应商关系、中国生产环节乃至运输路线等纳入风险判断。

如此一来，美国贸易执法关注的对象已从某一批涉嫌虚假申报的商品，扩展至与中国存在供应链联系的整个生产和贸易网络。矛盾的是，报告承认，并非所有供应来源和生产布局的变化都属于转运贸易。

美国海关每天面对的是数量庞大的国际贸易和海运货物，不可能对每一个集装箱、每一家企业及其全部供应商进行人工核查，因此正越来越多地依赖数据分析和人工智能工具。

纳瓦罗表示，美国海关与边境保护局（CBP）将使用名为“侦探边境”（Detective Border）的人工智能系统，通过分析出口商品的构成及相关贸易信息，更准确地判断商品的原产地，并确保其在关税申报中得到正确标识。

◆美国海关与边境保护局已经开始使用人工智能系统来打击转运贸易。（图源：盖蒂图片社）

该系统将把货物运输数据与历史运输路线进行比对，核实企业的生产能力和所有权关系，甚至分析港口中的包装方式和X光扫描图像，以发现货物申报信息与集装箱实际装载内容之间存在的不一致。

一个令人困惑的问题随之而来：在全球价值链高度分工的今天，美国如何区分正常的供应链重组与所谓“非法转运”？

新加坡《海峡时报》援引新加坡智库欣丰研究基金会（Hinrich Foundation）贸易政策负责人黛博拉·埃尔姆斯（Deborah Elms）的分析称，美国海关官员很可能最终主张，所有贸易，或者至少所有与中国存在某种联系的贸易，从定义上来说都可能被视为“欺诈”和“骗局”。她认为，这类强化执法的行动反而会进一步推动企业调整供应链和航运模式，而这些新的变化又可能引发白宫新的担忧，并促使其出台更多政策。

如果要彻查所有含有中国零部件或中国企业参与的商品，美国需要建立一个覆盖全球的、全景式的监控机器，这在实际运作中根本无法实现。

与此同时，通胀恶果将由美国自负。《经济学人》提出尖锐质问：美国为何至今不敢直接出台“限制中国成分比例”的硬性法律？因为只要动真格，就会进一步推高美国国内的物价水平，让已经对高生活成本极度不满的民众承受更大的财务重担。

问题最终变成“主权问题”

美国挥舞“反转运贸易”大棒，最先感到压力的，是夹在全球供应链中间的中小经济体。面对白宫报告的指控，东南亚国家相继出面回应。

印尼经济事务统筹部长艾尔朗加·哈达尔托（Airlangga Hartarto）表示，报告中的相关指控并不属实，其结论建立在主观假设之上，而非经过核实的事实。越南外交部发言人范秋恒则表示，越南一直致力于加强相关制度建设，提高法律框架和监管措施的执行能力，尤其是在防范原产地欺诈和打击贸易欺诈方面加强监管。

新加坡的处境更加尴尬。作为全球重要的转运贸易枢纽，新加坡2025年集装箱吞吐量达到4466万标准箱，其中绝大多数涉及转运贸易。对于这样一个高度依赖国际贸易的港口经济体而言，要求其对每一件经过港口的商品进行全链条追踪，远非简单加强海关监管所能解决。

8月23日的国庆群众大会上，新加坡总理黄循财公开反驳美方的指控。他说：“我们是一个重要的再出口和转运贸易中心，来自世界各地的货物都会经过新加坡。我们不可能追踪并核实每一件经我们港口产品背后的完整供应链。”

◆新加坡总理黄循财对美方的指控做出驳斥。（图源：路透社）

美国的“转运贸易战”，并没有止步于东南亚。7月1日，在《美墨加协定》实施六周年之际，特朗普政府拒绝按照现有形式将协定再延长16年，转而启动逐年审查程序。

其中，一个重要考量是防止中国企业利用墨西哥的生产和投资布局，以及《美墨加协定》所提供的优惠待遇进入美国市场。美国担心，随着越来越多中国企业在墨西哥投资建厂，原本针对中国商品设置的关税壁垒，可能被绕道墨西哥的供应链部分化解。为此，华盛顿考虑进一步收紧原产地规则，并加强对汽车零部件、中国资本以及其他关键产业投资的限制，试图堵住这个“后门”。

但问题也正在于此：当美国不断利用关税和市场准入施压，试图迫使企业重构供应链时，贸易问题很容易从经济领域溢出，变成更广泛的政治问题。

这一点在加拿大身上表现得尤为明显。眼下，随着美加贸易摩擦不断升级，美国的关税策略也暴露出自身的局限性。华盛顿试图利用美国市场的巨大吸引力，迫使加拿大在贸易问题上作出更多让步，但当谈判条件开始涉及加拿大未来自主签署贸易协定的权力时，问题就不再只是关税和市场准入。

加拿大总理马克·卡尼直言，这已经是一场“权力游戏”，问题最终将变成“主权问题”。换言之，美国原本希望通过关税重新塑造北美供应链，却可能在这一过程中，把一个贸易谈判对手逐渐推向更强烈的主权意识和战略自主。

过去几年，美国一直在推动企业降低对中国供应链的依赖。关税、疫情以及地缘政治风险共同推动了所谓“中国+1”战略，越来越多企业将部分生产环节转移至越南、马来西亚、泰国、印度尼西亚以及墨西哥等地。美国进口来源也随之发生变化，中国在当中的份额从21%下降至9%，东南亚、墨西哥等经济体的份额明显上升。

◆海上转运是物流业中一种普遍而基础的操作，旨在确保货物高效地送达最终目的地。（图源：新加坡《海峡时报》）

问题在于，当这些国家开始承接从中国转移出来的产业后，美国又开始怀疑：供应链究竟是真的离开了中国，还是只是换了一个“马甲”？

生产基地可以转移，但供应链不会轻易切断。越南、泰国、马来西亚等地新增的制造业产能，在相当程度上仍依赖来自中国的零部件、原材料和中间品。换言之，美国降低了直接从中国进口的比例，却未必同步降低对“中国制造”所嵌入的全球供应链的依赖。

这也构成特朗普政府贸易政策中的一个悖论：美国原本希望通过关税和供应链重组把中国制造“挤出去”，却在一定程度上推动了中国制造向东南亚、墨西哥等地延伸。正如《经济学人》所指出的，特朗普和纳瓦罗如今面对的，某种程度上正是一个“自己制造出来的问题”。

排版 /黄德旸

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