河南信阳，商人响应政府号召投资600万建加油站，刚建成即被查封

“跟着乡政府建加油站，600万打水漂！”河南信阳，商人响应省政府加快农村加油站建设号召，2021年经县商务局公示、市商务局批准，持村委会“建设用地”证明、国土所及规划部门“同意建设”意见书投资600万建成加油站，2024年竣工即遭自然资源局处罚：未办农转用手续，占用7.89亩水田，责令限期拆除，商人不服起诉，两级法院维持处罚。这到底是怎么回事？

（案例来源：封面新闻、新京报等，人物为化名）

2016年，河南省政府办公厅印发文件，要求加快农村及偏远地区加油站建设，必要时可征用部分一般耕地，支持使用农村集体建设用地联营联建。

2020年，淮滨县商务局依此向信阳市商务局请示，将16座农村加油站纳入建设规划，张成的项目位列其中。

2022年，信阳市商务局正式发文确认该规划，要求企业持通知办理规划、建设、土地等手续——从商务渠道看，该项目系政府鼓励、纳入规划的合规项目。

2021年12月，张成与村委会签订20年土地租赁合同，租金50万元，村委会出具证明，确认地块属于建设用地。

随后，乡国土资源所出具意见书：该地块属于集体建设用地，符合乡土地规划要求，同意建设。乡规划部门也出具意见书：属于集体建设用地，符合村镇建设规划要求，同意建设。

拿到商务部门规划批复及乡级土地、规划“双同意”后，张成启动加油站建设，投入约600万元，含土地租金50万元、工程款及设备采购款。期间无任何职能部门提示该地块可能涉及耕地或需补办农转用手续。

2024年加油站主体竣工、尚未营业，淮滨县自然资源局立案调查。

2025年4月22日，县自然资源局作出《地类鉴定》，认定案涉7.89亩土地全部为水田，依据是2018年土地利用现状图。

鉴定认为：虽然2024年卫星影像显示地块建有加油站、图上按现状变更为商业服务业用地，但因未取得合法农转用审批手续，仍按以前地类认定法律属性。

随后县局作出处罚决定：责令退还土地、限期拆除建筑物恢复原状并处罚款。张成申请行政复议，被维持。

一审法院认为：案涉土地经鉴定为农用地，原告未办理农转用手续即建设，违反土地管理法第44条、第77条，属非法占地；判决驳回诉求。

张成不服上诉，二审法院审理后认为：农转用须经法定审批，乡镇政府无权批准，用地行为违法，县局处罚适用法律正确。2026年，信阳中院判决驳回上诉、维持原判。

处罚生效后加油站未立即强拆，但已荒废两年多。张成难以接受逻辑矛盾——乡国土所是县局派出机构，盖了章说建设用地、同意建设，我们投了600万。现在县局说乡镇没资格认定土地性质，那当初为什么让我们去乡国土所办手续？

当地一名副局长回应媒体：村、乡出具的证明“肯定代表不了什么”，农转用至少须省级或市级政府批准；乡镇工作人员在未查清土地性质情况下出证，“确实存在不规范”。

县局农监队队长补充：乡镇和村级“不具有认定土地性质的单位资格”。

截至今日，加油站仍矗立田间，既无法开业也未被拆除，张成背负数百万贷款，等待进一步协调或赔偿救济。

从法律角度，本案有三个核心结论：

第一，未办理农转用审批即在耕地上建加油站，依法构成非法占地，两级法院判决于法有据。

土地管理法第44条规定，农用地转为建设用地须经国务院或省级、设区的市级政府批准，乡镇政府、村委会及基层国土所均无权批准或替代该审批。

案涉土地2018年现状图为水田，未获法定农转用批文即建设永久性加油站设施，符合第77条非法占用土地情形，自然资源部门有权责令拆除并处罚款。

法院维持处罚决定，法律适用正确。

第二，基层部门违规出证误导投资人形成信赖利益，应按过错比例承担行政赔偿责任。

最高人民法院相关判例明确：行政机关明知手续不全却以出具证明等方式引导相对方先行建设，相对人对政府行为产生正当信赖的，该信赖利益受法律保护。

本案中，乡国土所作为县局派出机构出具“属于集体建设用地、同意建设”意见，普通商人合理相信其代表县级主管部门的专业判断；加之商务部门已将项目列入省市规划，进一步强化投资人信赖。

乡级部门未核查地籍档案即出具与事实不符的证明，属行政不作为与违法作为并存。

张成虽对600万巨额投资应尽更高注意义务，存在一定过错需自担部分损失，但可依国家赔偿法及信赖利益保护原则对县政府或乡政府提起行政赔偿诉讼，由法院根据双方过错比例确定赔偿数额。

第三，“先让基层盖章引你投，再拿法条说你非法”严重损害政府公信力，相关人员失职应被追责。

根据《公职人员政务处分法》，行政机关工作人员不负责任或违法行使职权造成重大损失的，可给予记过、降级、撤职乃至开除处分；情节严重涉嫌玩忽职守罪的移送司法机关。

县自然资源局已承认乡镇出证“不规范”“未查清土地性质”，纪委监委应对涉事出证人员及审核把关责任人立案调查。

对投资人而言，除行政赔偿诉讼外，也可书面请求县政府协调——若地块符合现行村庄规划且非永久基本农田，可探讨重新选址或补报农转用手续的可行性。

对此，你怎么看？