重塑中国—东盟数字合作新环境

文 /陈旻

随着RCEP框架下区域经贸合作持续深化，中国与东盟之间的贸易、投资及产业链联系进一步强化，数字经济合作也逐步由市场驱动型扩展迈向制度型开放。与此同时，在《东盟数字经济框架协定》（DEFA）谈判已实现实质性结束的基础上，东盟正推动其进入法律清理、签署筹备与落地衔接阶段，试图围绕数字贸易、数据流动、数字支付、网络安全等议题形成更系统的区域规则安排。

RCEP背景下DEFA的区域背景与规则逻辑

近年来，东盟数字经济已逐渐成为区域增长的新引擎。根据《e-Conomy SEA 2025》，东南亚数字经济交易总额已接近并有望突破3000亿美元，交易总额与收入均保持15%的同比增长；东盟10国均已建立全国二维码支付体系，已有8个东盟国家实现二维码支付体系的跨境互联。随着数字消费持续渗透、跨境支付联通水平不断提升，东盟数字经济正从市场扩张走向区域联通与跨境协同，区域内对数字合作制度化的需求也随之上升。

在RCEP对全部签署方生效、区域内贸易投资联系与数字合作持续深化的背景下，DEFA的提出被视为东盟数字经济增长、区域一体化推进以及既有数字治理安排不断累积的共同结果。2016年，东盟通过《东盟个人数据保护框架》；2021年相继推出《东盟数据管理框架》与《东盟跨境数据流动示范合同条款》。同时，面对疫情冲击下暴露出的数字鸿沟和互联互通不足等问题，东盟推出《斯里巴加湾路线图》（BSBR），以加快经济复苏并推进数字经济一体化。

2023年9月，东盟正式启动DEFA谈判；2025年10月24日，东盟经济共同体理事会宣布谈判实现“实质性结束”，并提出争取于2026年前完成协定全部谈判并签署。DEFA围绕九个核心领域展开：数字贸易、跨境电子商务、电子支付与电子发票、数字身份识别与认证、网络安全与在线安全、跨境数据流动与数据保护、竞争政策、新兴议题合作以及人才流动与合作。其目标不仅在于便利跨境交易，也在于推动规则互操作、数据流动、网络安全协作与新兴技术治理。

但DEFA所面对的，并非一个规则统一的数字市场。东盟成员国在数据治理上的发展阶段存在明显差异：文莱、柬埔寨、缅甸尚未形成完整的横向数据保护法，相关规则主要分散于电子商务、电信和隐私等部门法之中；印尼、老挝、菲律宾、新加坡、泰国、越南虽已建立专门的数据保护框架，但在制度成熟度与执行能力上仍不相同，其中新加坡、菲律宾配套制度相对更成熟。与此同时，各国在数据泄露通报、数据控制者义务等方面仍存在差异，企业往往需要逐国查法、逐项补足合规要求，合规成本随之上升。东盟成员国网络安全治理能力也存在较大差距，新加坡在区域内处于前列，而越南、老挝、柬埔寨相对靠后，进一步加大区域规则衔接难度。

RCEP通过电子商务等规则为区域数字合作提供基础性制度支撑，但其在数字经济议题上的安排总体仍偏原则性和框架性，对数字产品、源代码、数据跨境流动等更深层议题留有进一步对话空间。相较之下，DEFA正试图在东盟范围内围绕数据流动、支付互通、身份认证、数据保护和网络安全等领域推进更细化的规则协调，有望在RCEP基础上，进一步塑造中国—东盟数字经济合作所面对的区域规则环境。

规则协调深化下中国—东盟数字合作的新空间

在RCEP已提供基础性制度支撑、而DEFA进一步朝着更细化数字规则协调推进的背景下，中国—东盟数字经济合作面临新的机遇，首先体现在数字贸易与跨境电商合作空间有望继续扩大。近年来，中国与东盟在跨境电商、数字支付、在线服务等领域联系日益紧密，区域内市场规模、用户基础和平台生态持续扩展。RCEP生效后，区域合作已由关税减让逐步转向制度型开放。若DEFA继续在电子支付、电子发票、数字身份认证和跨境电子商务等领域推进规则协调，将有助于降低中国企业进入东盟市场的制度摩擦，提升交易效率与市场可预期性，并为跨境电商、平台服务和数字贸易合作释放更多增量空间。

其次，DEFA可能推动中国与东盟数字基础设施和数字产业合作进一步升级。当前，双方合作已从平台销售延伸至跨境支付、智慧物流、云服务、远程医疗和数据中心等数据密集型场景。若DEFA在数据流动、支付互通、身份认证和网络安全等方面形成更清晰的区域协调框架，将有助于把分散合作场景串联为更完整的区域数字合作网络，推动产业链、服务链和技术链协同深化。

最后，DEFA也为中国参与区域数字规则合作与标准对接提供现实契机。随着区域数字合作由市场扩张逐步转向规则建构，中国可借此更早观察和对接东盟数字规则整合方向。在RCEP已提供基础框架、中国—东盟自贸区3.0版已签署并推进生效准备的背景下，中国可在数字产品、跨境数据流动、支付标准、身份认证和网络安全等领域积累更多规则衔接与治理协同经验。

数字规则细化与安全治理并重下的中国应对路径

DEFA带来的并不只是机遇。对中国而言，首先面临的是东盟内部规则差异带来的合规压力。即便DEFA继续推进区域协调，成员国在数据保护、跨境传输、数据本地化、监管执行和网络安全等方面的差异，短期内仍难以消除。企业未来面对的，很可能仍是区域框架与国别法规并存的双层规则环境。这意味着进入东盟市场时，不仅要判断市场需求和平台流量，还需逐国识别法律要求、设计合规方案，并承担持续性的制度调整成本，从而抬高经营成本、降低数据流动效率。

与此同时，更深层的挑战在于如何处理数据流动便利化与安全治理之间的平衡关系。数字经济合作并不只是追求流动更快、成本更低，还必须回应隐私保护、网络安全、公共政策例外和数据主权等现实关切。随着东盟数字治理逐步走向更具体的规则安排，区域内对数据出境、个人信息保护、重要数据管理和平台责任的要求很可能同步提高。这意味着中国今后与东盟开展数字合作时，需更加注重在安全与发展之间寻找平衡，在具体合作中探索更稳健的跨境数据流动机制。

中国企业在进入东盟数字市场时，既要关注消费需求、平台生态和产业机会，也应更早识别数据保护、支付监管、身份认证、网络安全等制度要求的变化趋势，增强合规意识与本地化经营能力。尤其是在跨境电商、数字支付、智慧物流、云服务等重点场景中，谁能够更准确理解规则、适应规则，谁就更有可能把制度变化转化为新的竞争优势。

从更长远看，推动中国—东盟数字合作不断深化，不仅需要企业层面的主动适应，也需要在规则研究、公共服务和合作平台建设上持续发力。通过加强对东盟成员国数字规则和监管实践的跟踪研究，完善面向企业的国别合规支持体系，并依托RCEP以及中国—东盟自贸区3.0版升级议定书推进生效实施的合作进程，在重点场景中积累更多规则衔接和治理协同经验，中国有望在区域数字合作持续深化过程中形成更稳健、更具韧性的参与路径。

〔作者系宁波财经学院RCEP成员国研究中心助理研究员；本文系宁波财经学院区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）成员国研究中心研究成果〕