曾国藩、李鸿章主推：这场晚清的赋税改革，到底做对了什么？

太平天国战火过后，江南田园荒芜、赋税体系濒临崩溃，清廷如何快速稳住民心、恢复财政、重建乡村秩序？这场决定晚清国运的关键改革，正是同治减赋。作为近代江南租税秩序重构的起点，它由曾国藩、李鸿章等人推动，以减赋、减租、着佃起征、招垦荒地为核心，既安抚民众、收拢人心，也试图修复国家与基层的联结。

本文摘自费正清奖获奖经典《长江下游地区的地租、赋税与农民反抗斗争（1840—1949）》，作者白凯以一手档案与细致考证，讲述了同治减赋的决策、推行与困境，揭示国家、地主、佃户在战后的激烈博弈，以及租税制度如何深刻影响近代江南社会走向。

同治减赋：江南的战后重建

白凯 著 林枫 译

恢复清朝秩序的计划认认真真地开始于1863年春夏时节，此时李鸿章的淮军和外国的常胜军在江苏东部取得了对太平天国的重大胜利。这些计划的重中之重是长江下游地区的永久性减赋，1863年朝廷批准了这一方案，并决定于1865年开始实施。

1863年赋税改革的设计师希望该计划能够同时达到几种目的。首先，他们希望，减轻土地所有者的应纳之税可以造成实际所纳之税的增加。1863年，曾国藩和李鸿章会衔上奏。在奏本中，他们解释说数十年来中央政府从这一地区收取的税额远远没有达到田赋正额。曾、李和冯桂芬都是江苏东南部减赋建议的最热心支持者。

既然如此，二位建议，最好是接受不可能征收到现有定额的事实，降低定额，以赢得土地所有者的感激；那样，他们就会心甘情愿地全额纳税。

其次，改革者还把他们的计划作为暗中破坏民众对太平军的支持的一个手段。御史丁寿昌是浙江北部减赋的主要倡导者，他在1863年的一份奏疏中写道：“欲寒今日之贼胆，必先收今日之民心；欲收今日之民心，必先减最重之粮额。”最后，人们也担心，乡下亟需有人重新入住，而高额税收会使移民灰心丧气。

与10年前冯桂芬和巡抚在江苏发起的那场改革相比，1863年的田赋改革更为全面。1853年改革只要求降低漕价、均平大小户之间的税额，1863年的一揽子计划则包括减轻额征漕粮、减轻地丁的火耗与折价、减轻漕粮的羡余与漕价、根除绅户和民户的差别税率。漕粮的减轻程度各不相同。苏松太道的定额降低了1/3，浙江北部三府降低了4/15，常州府降低了1/10。为了使改革更有可能成功，羡耗与折价的决定权从县一级转移到省一级政府。自此，只有省上的官员才有权实施加税或减税。

贯彻改革措施的责任落在两个官绅联合委员会头上，一个是江苏的减赋局，另一个是浙江的清赋总局。除了决定漕粮减轻之额在各土地所有者之间如何分配，二局还得编纂新的土地登记簿以取代战争中丢失的册籍。这项工作困难重重，有赖一大群其他机构助它们一臂之力，其中包括地方清赋局、善后局、垦荒局，以及负责征收临时田捐的代理机构。

1. 临时性的租税措施

在改革开始实施前的两年中，即1863年和1864年，政府暂时停止漕粮和地丁的征收。然而，这两年的延期偿付并没有使江南土地所有者从针对他们财产课征的所有捐税中解脱出来。时任两江总督的曾国藩、江苏巡抚的李鸿章、浙江巡抚的左宗棠的战争机器仍然需要注入经费，以对太平军发动最后攻势。而且，清军在新近收复地区的重建工作和赈济计划，也要筹集款项。因此，1863年夏，李鸿章和左宗棠授权地方官员、绅士设局征收田捐（或亩捐），一部分用于军事需要，一部分用于重建工作和赈济计划。

那年秋季，在清朝已经恢复控制的地区（主要是松江府、太仓州、苏州府吴县之外的各县以及嘉兴府部分区域），征收田捐的机构安排就绪。田捐局以代理官员和知名绅董为首，由衙门吏役充任各职，设立在城市和市镇上。在一些地方（常熟、昭文以及松江府的若干地方），田捐局网络更充分地向农村延伸，每图都有在经造、地保、乡董等管理之下的分支代理机构。这种组织必然要在土地所有者的账单上又加上一项以敷田捐局开支的经费。

在征收此项捐税的努力中，各局同样面临着太平天国政府最初企图向江南土地所有者抽税的时候深感困扰的问题：政府的财政记录丢失，许多地主不在当地，佃户广泛抵制交租。为了解决这些问题，各局采取了一些造反者用过的方法。其中主要是：政府用法令规定减租，直接向佃户征收田捐（着佃起征），设立收租局，要求地主登记土地作为收租的先决条件。1863—1864年的租税措施在某些细节上具有相关性，因为1865年租税正额重新开始征收之后，还有几项措施存留下来，成为太平天国之后农村社会的长期特征。

在最初关于田捐征收的指示中，李鸿章采纳了数位有影响的苏州绅士地主的建议，命令地方官员按太平天国之前的标准强制减租50%。该措施是基于这样一种认识，即无论如何，佃户都不太可能全额交租。某些地方因为在最近的战事中收成损失惨重，将无法收到地租。那些庄稼所受损失微不足道的农民，在太平天国时期减少地租额之后，也很不愿意缴纳高额地租。大家认为，与其冒着被佃户群起攻之的风险突然重新征收正租，不如暂时接受已经降低的租额，希望地主如此慷慨的表示能够感动农民，使他们至少缴纳原先定额的一半。

减租的命令将调整佃户应交租额之事直接置于官绅共管的田捐局的权限之内。除了征收田捐并协助编纂土地登记簿，各局职员还得确保没有任何一个地主征收地租时突破50%的上限。1863年各局使用的土地登记、田捐、地租程序存在一些小小的变异，但都符合两种常规模式中的一种。

第一种出现在常熟、昭文以及松江府的数县，代理机构确定了着佃起征的做法，指示经造、地保、乡董等直接向佃户征收田捐及各费。而后，各局职员从佃户已经减轻的地租中减去该数，将得数登录在官方颁发的收租易知由单上。为了得到这份收租易知由单，从而得到私下收租的权力，地主首先就得报告地产情况。

第二种出现在嘉兴府部分地区以及苏州府的元和、长洲、吴江、震泽各县，田捐局或各收租局，都照着太平天国占领期间乡官局的样子，向佃户全额征收已经减轻的地租。各局扣除应得田捐、各费之后，余额就移交给前来登记土地的地主。

和太平天国时期一样，1863年减轻地租、着佃起征和收租局的做法，于佃户、各局职员、政府军费的好处超过了对地主的好处。佃户不为减轻地租的故作慷慨所动，公开拖欠已经降低的租额。常熟、昭文两县直接向佃户征收田捐，对收租之事则让地主尽其所能。两县的佃户根本粒租不交，和在太平军统治之下时一样，他们声称自己既已纳税，交租的义务就该一笔勾销。

在收租事宜被委托给收租局的县份，地主不会更走运。例如，1863年（吴江县）同里镇收租局只收到辖区内土地已经减轻的应交地租总数的40%。扣减田捐、各费之后，留给地主的份额还远低于原来打算的每亩0.25石。一位地主解释说，同里佃户之所以不愿意全额缴纳已经减轻的地租，是由于太平天国运动已使人心发生了变化。

佃户的抵制，以及地主因此所吃的苦头，促使各省修改田捐和地租征收程序。1864年秋，政府改以地租收入为基础，而非像1863年那样以土地所有权为基础，来评定地主因为军事、重建工作及各局开支应纳的各项费用。这种新的租捐（以每石租米若干钱文来表示）减轻了地主的负担：原来他们不管向佃户征收多少地租，都得向政府缴纳固定的数额。也有若干迹象表明，官员将地租从太平天国之前数额的50%抬高至60%。与此同时，官员采取种种措施，将土地的直接控制权还给地主。常熟、昭文当局终止着佃起征政策，从而也终止了佃户借此拒不纳租的积习。在通过收租局办理收租事宜的苏州府其他地方，官员现在允许地主在登记地产并得到官方收租易知由单之后选择亲自收租。最后，既然租捐与地主收入捆绑在一起，那么政府与地租征收更是利害攸关。为了确保地租缴纳，由衙役充任各职的催租局就在某些地方设立起来。

随着1865年秋正额田赋（已经有所减轻）恢复征收，地租、田捐、租捐的征收机构被解散了。人们希望无须国家的直接介入，地租关系就可以恢复到太平天国运动之前的状态。可是结果证明，这个希望是不切实际的。地主—佃户关系的持续不稳定状态，导致了1863年和1864年采用过的部分政策的重新启用，最为特别的是官方参与制定地租和政府催租局的设立。

2. 劳力招徕与土地开垦政策

1863年和1864年的临时性租税措施，只适用于目前仍在耕种的土地。对于已经荒废的土地，官员还得设计出另一套政策以鼓励人们重新定居下来开垦。清政府在这一方面的努力，受到两个因素的影响。在江南大部分县份，人口大量被屠杀，耕地荒芜，这为国家提供了一个难得的机会，可以把那里的土地所有权重塑成更称心如意的模式。通过增进农民小土地所有制，国家可以与更多的耕作者建立起直接关系，从而摆脱经常有让人感到棘手的地主的居间作用。然而，官员还得注意尊重现有的财产权，这样才不至于疏远精英——精英的支持对于王朝的复兴和发展是至关重要的。

因此，国家的重新定居和开垦政策中贯穿着两条基本原则：“田归原主”与“召垦升科”。这两条原则先后产生了两种不同类型的劳力招徕和土地开垦方式：“认田”，字面意思就是“认领土地所有权”；“认垦”，意即“承担土地开垦”。认田适用于有业主提出所有权要求的土地，业主用地契或邻居、县以下公务员提供的供词证明自己拥有财产权，之后，就要独自承担让土地恢复生产的责任，可以用家庭劳动力耕种，也可以招佃耕种。认垦适用于没有原主认领的土地。对于这种类型的土地，官员就招人耕种，耕种者在开始全额纳税之后可以得到合法的财产权。为了确保两种方案尽可能平稳地实施，政府允许开垦中的土地免税3—10年。

清朝的政策制定者非常清楚，江南许多县份人口锐减，需要从本区以外招徕耕种者。他们指示地方官员和绅董，在土地开垦上，务必给予外地人和本地人同样的照顾与特许。从数字来看，招徕工作相当成功。移民（被称为“客民”）以两波浪潮涌入江南。在太平天国运动之后的10年中，定居在杭州、湖州、嘉兴的客民绝大多数是来自宁波、绍兴二府的难民以及来自浙江东南部台州、温州二府山上的棚民。对比之下，最早到达江苏南部荒芜之区的移民，则是1866年苏北因严重饥荒而逃离的难民。第一批移民中也包括被遣散的地方武装中复员的兵士。

第二次移民浪潮始于19世纪80年代。当时，从湖南、湖北、河南、苏北逃荒而来的难民定居在整个长江下游流域。与此同时，来自浙江东部、南部的客民进入江苏，认垦了苏州府昆山、新阳两县以及整个常州府的土地。招徕移民开始之后不久，在深受战祸之苦的县份，移民已经在数量上逐渐超过了本地人。

客民和当地人之间的关系，远远谈不上和睦。当时的资料老是将客民描绘成一群鬼头鬼脑、狂妄自大的人，他们有目无法纪之倾向，动辄诉诸武力。古里古怪的方言、服饰、习俗使得他们成为被嘲笑的对象，而擅用他人财物的名声又使他们成为被怀疑的目标。当地人指控这些初来乍到者犯下了一大堆侵犯财产之罪，包括非法侵占土地、房屋、农具、牲畜，以及砍树搭盖暂住的棚屋；如果养蚕，他们还会从他人的桑树上采摘叶子。二者之间的紧张关系往往如同已结下世仇，给江南农村社会增添了一个新的不安定因素。

吸引耕种者并使之留下的工作本已十分困难，本地人和移民之间的敌对情绪致使官员的工作更加复杂。当地人与家乡的纽带不仅止于经济，客民则与其不同，只要别处有更富足的前景吸引着他们，就没有什么能把他们留在一个地方。尤其是来自华北的逃荒者，他们始终没有成为可靠的劳动力补给来源。方志上是这么说的：“淮海之民蜂至蚁屯，乌合兽散。”这些北方人因为既不吃大米，也不种水稻，所以在江南感到不得其所。而且，很多人在本省拥有土地，往南迁移只是为了捱过艰难时世。只要北方条件得以改善，他们就会抛弃江南的土地，回转家乡。

因为担心失去宝贵的种田劳力，田归原主和召垦升科两大原则之间，以及随之而起的认田和认垦两种做法之间产生了严重矛盾。田归原主的原则要求只要原业主人还活着，就要给足机会让他回来认田。可是，召垦升科的原则要求官员招徕耕种者来认垦，如此才能尽快恢复生产，恢复土地的应税状态。面对这种两难境地，地方官员得在两个都说不上理想的选择中做出选择。他可以严格遵守田归原主的原则，让土地闲置，指望有人站出来维护其所有权。然而，如果遵循这一方针，他就会违背召垦升科的原则，不得不经受来自上司的相当压力：上司要求迅速将荒地恢复生产、登入税册。他也可以选择遵守第二个原则，让土地由原主之外的耕种者认垦。原主如果后来回来了，就得与认垦者达成协议，对劳力资金投入的补偿以及土地将来的处置做出规定。

后一种解决办法表面上看来比较容易，实际上却很成问题，因为，许多农民，尤其是新到一地的移民，不愿意认垦法律地位如此暧昧的土地。总督马新贻在1869年的一份奏章中，对此做出解释：

垦荒极费工本，牛种农具一一均须置备，更须自盖草屋栖止。成熟之后，忽为原主认去，纵使赔还垦本或宽予年限，或田不退还，酌给原业田价，均非所欲。盖垦种荒田，类皆穷苦农民图为己产，如有原主，则明知此田不为己有，安肯赔贴心力，代人垦荒？

而且，那些农民之所以耕种法律地位不明朗的土地，是希望能够得到土地，因此当原主露面的时候，他们并不总是会放弃土地。许多农民坚持立场，拒绝退出认垦的土地。这种行为往往导致没完没了的诉讼，有时还会引起暴力冲突。

为了努力解决两种政策之间的矛盾，马新贻在1866年一份关于浙江的奏疏、1869年一份关于江苏的奏疏中，拟定了对认垦农民大为有利的若干条方针。在浙江章程中，他敦促官员为尚未被原主认领的土地招募耕种者。如果后来原主站出来认田，则他的权利应该得到尊重，但是他也必须补偿农民的劳力资金投入并（或）将其留作佃户。土地如果数年之后（具体是多长时间，马新贻没有说明）还没有被原主认走，就归认垦者所有。马新贻1869年的江苏章程更深入一步，规定了对原有土地提出所有权要求的明确期限。任何人如果到1870年底还没有主动认田，就丧失了对土地的全部权利，认垦者将得到合法的所有权。

马新贻制定的章程实际上被遵循的程度，成为中国学者关于太平天国运动之后土地所有形式争论的焦点。统计资料的缺乏，使得这场争论相当激烈。

清朝的开垦政策与实践是否增进了农民小土地所有制的发展？抑或是助长了地主土地所有制的复兴？

李文治持第一种观点：在相当程度上由于执行了马新贻的政策，农民小土地所有制在整个长江下游流域得到显著扩张，这种扩张不仅仅存在于遭受破坏最严重的江苏西南部（包括常州府）和浙江北部，在遭受破坏相对轻微的江苏东南部也得到较低程度的实现。

其他人则主张土地所有权没有出现明显变化。例如，依照茅家琦的观点，地方官员并未奉行马新贻的政策，在截止期过去很久之后仍尊重原主的认田要求。他断言，其结果是即便在江南遭受最严重破坏之处，地主土地所有制也得到了复兴。王天奖走中间路线，强调不同的破坏程度导致战后土地所有形式产生了许多地理上的变异。总的说来，江苏西南部和浙江北部经历了农民占有土地数量的明显增长，而江苏东南部的土地仍然集中在地主手中。

这些分歧的观点暗示着，对江南土地占有形态的变化是无法加以精确描绘的。虽然如此，考虑到破坏程度的地区差异、政府垦荒政策的作用，我们还是可以画出一幅图来，它足以给人留下大致的印象。总体上看，苏州、松江、太仓没有经历农民小土地所有制的显著增长。19世纪80年代，苏州有80%—90%、松江部分地方有50%—60%的农民据说都是佃户，这些数据与太平天国运动之前的估计比较一致。因为没有受到最恶劣战事的影响，这些地区的绝大多数土地在太平天国期间仍然保持耕作状态，清军胜利后，农业人口的重新定居也相对迅速。照江苏巡抚丁日昌的说法，到1868年，可耕面积的整整80%都在生产中。而且，除了人口减少最严重的地方，诸如昆山、新阳以及苏州府靠近浙江的最南端部分，荒地主要由当地居民按租佃契约进行开垦。土地的迅速开垦以及客民在此过程中相对较小的作用，意味着还住在当地或者最近刚刚结束流亡回来的原主迅速维护了自己的财产权。由于法律地位暧昧的土地数量极少，因此在马新贻1869年的政策之下，自耕农的数量也很难得到显著增长。

尽管如此，该地区还是出现了土地所有形式的若干修改。例如，松江府的土地所有权就变得更加分散，且多分布在为数众多的小地主手中，只有极个别人拥有足够的地产，可以使自己归入大土地所有者一类。依据19世纪80年代报纸上的数则报道，华亭和娄县只有一小撮家庭占有为数数千亩的土地，奉贤和南汇占田千亩的业主也极为罕见。在这一点上，太平天国运动之后的松江与苏州形成鲜明的对比，苏州的大地主不仅数量较多，而且更具政治影响力。这种差别一直延续到民国时期，并促成了两个地方完全不同的地主与官员之间的关系。

江苏的常州府以及浙江北部的杭州、湖州、嘉兴三府，要比江苏东南部人口减少更为严重，土地荒芜面积更为广阔，精英家庭在战争中的损失也更为惨重。时人写道，几乎没有富户能够幸免于（常州府）无锡和江阴两县的骚乱；遇到如此艰难的光景，浙江北部的显赫世家只得靠抛售地产或出卖财宝活下来，他们要么凋零了，要么没落了。

这些条件为农民小土地所有制的扩张提供了肥沃的土壤。在认垦者与原主之间，官员们更偏袒前者，由此推动了扩张的进程。马新贻的章程似乎在江苏西南部和浙江北部得到相当程度的实施，特别是在随着时光流逝，原主冒出来认田的机会日益渺茫的情况下。1880年，总督刘坤一将江苏西南部荒地认垦中取得的业绩大部分归功于马新贻的1869年政策。

在浙江北部，地方官员同样采取了尊重认垦农民权利，尤其是移民权利的政策，但这种政策并不完全符合马总督的设想。不同之处主要在于向认垦荒地的农民征收的政府捐税。不管关于这个问题的某些论文传达的印象是什么，认垦者在皇帝批准的免税期内并不总是可以免除全部政府捐税的。实际上，延期偿付经常只适用于正额田赋，即地丁和漕粮。在整个江南（安徽也是如此），未被认领的荒地绝不是可以免费认垦的，认垦者承接土地的时候，投入的经费通常不仅仅是认垦费用。县上的官员或者将未被认领的土地预定做官田，然后将其出售给感兴趣的各方；或者每年收费，这些费的名目形形色色，称为“捐”或“租”。这种费要低于田赋正额，而且，一旦土地恢复生产，认垦者得到财产权，它就要让位给正额田赋。

然而，在浙江北部，即便一块土地已经完全恢复生产，县上的官员也通常不会将此土地登入正规税册，因为这么做就意味着失去了可以向这块土地征收的各费，也减少了地方上可以支配的收入。

因此，原主认领的土地和其他人认垦的土地之间就出现了差别，前者应该缴纳正额田赋，后者应该缴纳金额稍低一些的官方之租或捐。可以预料得到，前一种土地掌握在浙江本省人手里，而后一种土地被称作“客荒”，完全由移民控制。由于将尽可能多的土地留为“客荒”之属会对县级财政有利，所以，地方官员既要保护土地不受上级政府的掌控，又要防止土地被原主认领。当上司要求他们说明曾经抛荒的土地现在是何状况时，他们不是回答说还没有还耕，就是坚持说向移民征收正额田赋将促使移民向其他县份寻找更为廉价的土地。如果向他们出示原主的所有权证明，用流行的话来说，他们一定会“庇客压土”。在财产争端中给予认垦者优待，有助于促进浙江北部三府农民小土地所有制的扩张。

BOOK

推荐图书

《长江下游地区的地租、赋税与农民反抗斗争（1840—1949）》

[美]白凯著、林枫译

广西师范大学出版社2026年4月

一部社会经济史研究的典范之作，以地租消亡的过程为线索，重新书写近代江南农村的变迁。

本书以长江下游地区为切入点，聚焦赋税与地租演变，重新审视近代国家、地主、佃户三方博弈及社会结构转型，剖析1840—1949年间江南基层社会的动荡与变迁。书中依托丰富的史料，梳理了不同阶段地租、赋税的变化以及随之变动的农民斗争特点和趋势，细致描绘了太平天国时期纳税义务向佃户的转移、晚清地方精英的权力扩张、民国时期国家介入地租征收的制度尝试，揭示了近代江南社会变革在农村社会引发的连锁反应，为研究近代国家—社会关系提供了重要参考。