特朗普能够毁掉美联储独立性吗

（学之智经济原创）

自从特朗普再次担任美国总统以来，他对美联储独立性的态度和行为引发了广泛关注和争议。各种主流媒体和自媒体总是以一种嘲讽的语言描述特朗普的行为，认为他特立独行、横行霸道、蛮横专制。既然认为特朗普想要掌控美联储并毁掉美联储独立性，那么潜在含义就是美联储原本是独立的。但是美联储真的是独立的吗？更进一步，但什么是独立？人事权独立？所有权独立？经营权独立？估计很多人并不清楚。

之前连续发了多篇美国央行简史，其中详细介绍了美联储成立至今的演变历程，看过之后能够对美联储的前世今生有较为深刻的认识。在此，围绕美联储是否独立这个核心问题，从以下三个方面展开讲讲。

第一，美联储的人事权不独立但在制度上有所制衡。

美联储理事会有7位理事，由总统提名、参议院批准，任期14年。其中包含1位美联储主席、1位副主席和1位监管副主席。通常而言，美国总统根据候选人的专业背景、政策立场和政治考量，提名美联储理事候选人。由此可见，美联储理事本来就是总统提名的，从制度上并不存在人事权独立一说。并且，经过总统提名后，候选人还需经过参议院银行委员会的听证审查，接受议员关于经济政策、金融监管等问题的质询。随后，参议院全体议员进行投票，需获得多数票通过才能任命为理事。

美联储主席则必须从现任美联储理事中产生，同样需要总统提名、参议院批准。通常而言，总统根据经济政策需求、候选人政策立场和政治兼容性等因素，提名一位理事担任美联储主席。与理事提名类似，美联储主席提名需经过参议院银行委员会听证和全体议员投票确认，获得多数票通过才行。美联储主席任期为4年，可连任。

在制度设计上，确保了美联储人事具有一定的稳定性和连贯性。理事任期长达14年，远远超过了总统只有4年任期（最多连任一届达8年），并且理事之间任期交错，每两年有一名理事任期届满重新提名任命，以确保美联储决策的连续性和稳定性。这意味着一位总统在其两届任期内通常只能任命少数几位理事，难以完全控制理事会。对于美联储主席，任期4年与总统任期错开，并且可以无限连任。总统可以新提名主席，但无法随意罢免在任主席。

因此，特朗普对美联储现任主席鲍威尔不满，但并不能罢免他，只能打嘴炮不停公开责备他。到2026年鲍威尔任期结束后，特朗普重新提名新人选将是板上钉钉的事。不过，这并非剥夺了美联储的独立性，特朗普想通过人事提名换掉鲍威尔，实际上并未违背常规，历史上很多美国总统都重新提名了新主席。只不过，在过去几十年尤其是格林斯潘长期担任美联储主席的18年5个月时间里，当时的历任总统均对他满意，没有重新任命新主席而已。

第二，美联储的所有权结构名义上是私人属性但并非独立运营。

前些年在国内火爆的《货币战争》对美联储的描绘具有强烈的“阴谋论”色彩，认为美联储是私人所有，少数几个股东掌控了美国乃至国际金融市场。这是一种荒谬的论断！实际上，为了平息各方对“华尔街集权”和“政府过度控制”的双重恐惧，《联邦储备法案》创造了一个精巧的分权制衡系统。这使得美联储既非纯粹的政府机构，也非私人垄断组织，而是一个公私合营的混合体。

一方面，名义上具有私人属性。美联储由联邦储备委员会和12家地区联邦储备银行组成。其中，12家地区联邦储备银行在法律上属于非营利性组织，它们的股东由各地区的成员银行构成。这些成员银行大都是私人商业银行，需按一定比例购买联邦储备银行的股份。因此，从股权结构上看，地区联邦储备银行具有一定的私人属性。

另一方面，尽管地区联邦储备银行的股东为私人银行，但美联储的整体运作和决策机制体现了公共利益导向，即为政府主导的决策机制。美联储承担着制定货币政策、维护金融稳定、监管金融机构等公共职能，政策决策需基于宏观经济数据和专业分析，而非私人利益诉求。例如，在应对经济危机或通货膨胀时，美联储的政策调整旨在稳定经济，而非服务于特定私人集团。

此外，美联储的盈利分配同样具有公共性。在开展各项工作中，美联储能够获得大量持有证券的利息收入，并且将相应的盈利上缴美国财政部，股东仅能获得固定分红，无法通过美联储的运营获取超额利润，因而从经营角度而言美联储并不独立。不过，美联储不依靠国会拨款，这使其在预算上独立于政治拨款程序，避免了国会通过“钱袋子”施加直接压力，从而又具有一定的独立性。

因此，美联储的所有权结构和运行管理上兼具私人和公共属性，并非完全独立于政府。从股权角度看，地区联邦储备银行的股东为私人银行，具有一定的私人属性；但从决策机制、职能履行和盈利分配等方面看，美联储的整体运作以公共利益为导向，体现了公共机构的特征。

总之，美联储并非完全独立于政府或私人利益的机构，而是在美国政治经济体系中通过制度设计平衡公共与私人利益的特殊存在。

第三，货币政策制定和执行具有一定独立性但不绝对。

美联储货币政策的制定和执行在一定程度上具有独立性，但受到多种因素的制约和影响。作为主权国家的中央银行，从成立之初就注定了美联储就不可能具备充分的独立性。

1913年美国国会终于通过了《联邦储备法案》，并由伍德罗·威尔逊总统签署成为法律，美国联邦储备系统（美联储） 就此诞生。由此可见，美联储的成立就是政府的主观意志，何来独立而言。根据《联邦储备法案》，成立之初的美联储主要有三项核心职能：提供弹性的货币供应；充当银行的“最后贷款人”；建立全国性的支票清算系统。从职能定位来看，此时美联储的核心目标是解决技术性问题和提供安全网，就像一个按照公司化运行的政府职能机构。

1930年代大萧条爆发后，1935年罗斯福总统签署了《银行法》，完成了对美联储和金融体系的重组，以确保银行体系的健全、有效和不间断的运作。《1935年银行法》对美联储的结构、权力和职能进行了重大改革，力求加强中央银行的权威性和货币政策的协调性，以应对大萧条后的经济挑战。由此可见，美联储的职能改革也是当时总统的意志体现，完全没有独立性。

第二次世界大战期间，为支持巨额的战争开支，美联储承诺将利率维持在低位。这确保了美国政府能够以极低的成本发行国债，为战争融资，但实质上意味着货币政策完全从属于财政政策。此时的美联储完全没有独立的货币政策。二战结束后，1951年财政部和美联储发布联合声明，签署了《美联储-财政部协议》，才确立了美联储在货币政策制定方面的独立地位。战争之后的和平年代，美联储的货币政策独立性得以延续。

2008年金融危机爆发，美联储实施超常规货币政策，实际上已经使得货币政策独立性持续下降。超常规政策模糊了与财政政策的边界，与财政部协同行动推动QE，政策独立性就显著降低。美联储还从最后贷款人扩展为最后的做市商，直接购买MBS、公司债等，深度干预资产价格，已经超出了传统货币政策框架。政策目标从稳定物价、促进就业拓展到确保金融稳定，承担了很强的行政部门职责。美联储作为中央银行，不可能独立于主权政府和主权信用而存在。

由此可见，美联储的货币政策也没有绝对的独立性。即便二战结束后美联储的货币政策具有一定的独立性，但只能体现在金融政策调控的专业性方面。这种在职责范围内的专业性相对独立，避免了复杂的行政程序，能够快速响应经济形势和市场变化，提升货币政策的有效性，也能够更好地确保金融市场保持较高自由度。

具体而言，美联储的货币政策专业性独立体现在三方面。一是《联邦储备法》及后续修正案赋予了美联储促进就业和稳定物价的职责，在职责范围内独立开展工作。二是在制定货币政策过程中，美联储的货币政策讨论、决策和行动不在美国政府问责办公室的常规审查范围内，以更好发挥美联储的专业性。三是在货币政策执行层面，美联储通过公开市场操作、调整贴现率和准备金率等工具执行货币政策，纽约联储银行负责具体操作。

特朗普对美联储究竟带来多大挑战

我们先来看看特朗普对美联储都干了些啥。一是多次在公开场合批评美联储的货币政策，尤其是对鲍威尔主席的降息节奏和幅度表示不满。二是多次在社交媒体上宣称想要美联储主席鲍威尔及理事库克尽快走人。三是以美联储总部翻修项目超支等问题为由，对鲍威尔发起刑事调查。四是提名支持其政策立场的官员进入美联储理事会，如提名主张降息的白宫经济顾问米兰。

从这些行为和做法来看，特朗普对美联储的施压并未超出历史上很多美国总统。虽然特朗普对美联储现任主席鲍威尔的措施尤为激烈，但本质上仍未脱离美国政治权力与央行独立性之间长期张力的范畴。他的行为更像是一场对美联储的高压测试，而非制度性颠覆。真正的破坏性变革，需要触及核心法律架构，例如通过国会立法修改《联邦储备法案》以改变美联储的法定职责，或者直接干预内部议事规则与决策流程。这些结构性改革面临极高的法律和政治门槛，且会引发市场剧烈动荡，在当前政治环境下极难实现。换言之，特朗普的行事风格虽具冲击力，但并未复制1930年罗斯福总统那种通过《1935年银行法》对美联储进行大规模权力重组的历史性改革能力。

正如历史所反复证明的，追求经济表现的政治权力与追求长期稳定的技术官僚之间产生摩擦是美国的政治常态。特朗普绝非第一个，也绝不会是最后一个试图影响美联储的总统。未来，无论哪一党派执政，类似的施压仍可能周期性地出现。然而，只要美联储的理事任期制度、不依赖国会拨款的财务自主权，以及由专业判断主导的FOMC决策机制未被根本动摇，那么这种政治压力就更可能停留在舆论博弈和人事影响的层面，而难以系统地扭曲货币政策的专业内核。因此，只要这些核心机制保持有效，美联储就有望在政治风浪中维持其政策制定的专业性与连续性，从而延续现状。

从国际金融体系的运行逻辑来看，美联储货币政策的独立性是维护美元全球信誉和美国国际金融中心地位的关键制度支柱。正因为市场相信美联储的决策是专业而非政治化的，全球资本才敢于将美元和美元资产作为长期、可靠的储备与投资标的。反之，如果货币政策频繁受政治干预，变得短视、不可预测，无法灵活、及时地应对复杂多变的经济与金融形势，那么美元的信用基石将被动摇，全球资本对美国的信任感也会削弱，美国的国际金融中心的吸引力和稳定性必然随之下降。

最后，希望国人认真思考这个问题：当看到媒体宣传特朗普毁掉美联储独立性并对其嘲笑、指责、谩骂的时候，我们自己的央行是独立的吗？到底嘲笑的是什么呢？关于中央银行是否应与政府保持独立，全球并无统一的最优解。这本质上是各国基于自身历史、政治体制和经济治理哲学所作出的制度选择。以欧洲央行为代表的高度独立模式，以日本央行为代表的协调中独立模式，以及以中国人民银行为代表的政府框架内专业运作模式，都各有逻辑、优势与挑战。这个话题以后再写文章谈谈。

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