最高法裁判指引：城中村改造补偿协议，何时才属于行政协议？

在城中村改造的浪潮中，拆迁安置补偿协议是连接拆迁方与被拆迁人权益的核心载体。不少被拆迁人默认，只要有行政机关参与签订的补偿协议，就属于行政协议，一旦产生纠纷，便可通过行政诉讼维权。 但最高人民法院的一则再审裁定，却清晰划定了边界：并非行政机关签字盖章，协议就属于行政诉讼的受案范围。当行政机关仅扮演“协助者”角色，而非核心权利义务主体时，即便参与签约，该协议也可能不构成行政协议。 今天，在明律师结合这则最高法典型案例，拆解城中村改造补偿协议的定性关键，厘清维权路径，为被拆迁人提供实务指引。 【案例回顾】某城中村启动改造项目，当地村委会（原审第三人）与村民（再审申请人）签订《城中村拆迁安置补偿协议》，当地高新区管委会（再审被申请人）下属街道办事处也作为一方主体在协议上签字。 协议中明确约定，街道办事处的职责是“负责指导协助甲乙双方在拆迁各环节的工作落实及安全保障工作”，其余核心条款——包括安置面积、补偿标准、过渡费支付、房屋交付时间等，均围绕村委会与村民之间的权利义务展开。 协议签订后，村民认为，高新区管委会及其下属街道办事处是涉案拆迁安置的责任主体，但其在未取得合法拆迁手续、未发布拆迁公告的情况下，通过停水等方式逼迫、欺骗自己签订协议，且签订协议后，相关部门明确告知该城中村宅基地尚未进行征收，因此主张涉案协议无效，并以高新区管委会为被告提起行政诉讼。 一审、二审法院均以“被诉协议不属于行政协议”为由，裁定驳回村民的起诉。村民不服，向最高人民法院申请再审，最终，最高法驳回其再审申请，维持原裁定。 【核心裁判要点】这起案例的核心争议的是：三方签订的城中村改造补偿协议，是否属于《行政诉讼法》规定的行政协议？最高法的裁判思路，为我们明确了行政协议的定性标准，结合相关司法解释，可总结为3个核心要素。 要素一：主体要素——一方必须是行政机关 行政协议的一方当事人必须是行政机关，这是行政协议与民事合同的首要区别。但需要注意的是，行政机关参与签约，并不等于协议就是行政协议。 本案中，街道办事处作为行政机关的下属机构，虽参与签订协议，但并未成为协议的核心权利义务主体，其角色仅为“指导协助者”，而非直接承担安置补偿义务、实施征收行为的主体，因此仅满足主体要素的形式要求，未满足实质要求。 要素二：目的要素——为实现公共利益或行政管理目标 行政机关签订行政协议的核心目的，必须是为了实现公共利益（如城市更新、基础设施建设）或行政管理目标（如土地征收、环境保护）。如果协议的目的是为了实现民事权益，即便有行政机关参与，也属于民事合同。 本案中，协议的主要目的是约定村委会与村民之间的安置补偿事宜，本质上是村集体与村民之间就集体土地上房屋拆迁的民事权利义务约定，核心是解决村民的安置补偿问题，而非行政机关为实现公共利益而实施的行政管理行为——即便城中村改造具有公共利益属性，但协议本身的目的并非行政机关履行行政管理职责。 要素三：内容要素——具有行政法上的权利义务内容 这是行政协议定性的最核心要素。所谓“行政法上的权利义务”，是指协议内容涉及行政机关的法定职权、行政相对人的合法权益，且行政机关在协议中享有行政优益权（如单方变更、解除协议的权利），双方的权利义务受行政法调整。 本案中，协议的全部核心条款均围绕村委会与村民的民事权利义务展开，并未约定行政机关的法定职权（如土地征收、拆迁实施），也未设定行政法上的权利义务关系——街道办事处的“指导协助”义务，并未改变村委会与村民之间的民事法律关系，也未体现行政机关的行政优益权。同时，现有证据也无法证明行政机关对案涉宅基地及房屋实施了征收行为，因此不具有行政法上的权利义务内容。 结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议必须同时满足上述3个要素，缺一不可。本案因未满足目的要素和内容要素，因此被认定为不属于行政协议，进而不属于行政诉讼的受案范围。 【实务启示】这起最高法再审案例，不仅明确了行政协议的定性标准，更给广大城中村被拆迁人提供了重要的实务指引，避免因维权路径错误而错失合法权益。 签协议前，先看清行政机关的“角色”城中村改造中，行政机关的参与方式主要有两种： 1. 主导者：作为征收实施主体，直接与被拆迁人签订补偿协议，承担安置补偿义务，此时协议属于行政协议，产生纠纷可提起行政诉讼； 2. 协助者：仅负责指导、协调、监督村委会与被拆迁人签订协议，不承担核心安置补偿义务，此时协议属于民事合同，产生纠纷应通过民事诉讼解决。 被拆迁人在签订协议前，务必仔细查看协议条款，明确行政机关的具体职责，避免误将“协助者”当作“主导者”，导致维权路径错误。 协议无效的主张，需找对法律依据和维权对象本案中，村民主张协议无效的理由是“未取得合法拆迁手续、被欺骗逼迫签订协议”，但因协议不属于行政协议，无法通过行政诉讼主张行政机关签订协议的行为违法，进而主张协议无效。 结合相关法律规定，若认为城中村改造补偿协议无效，需区分协议性质： 1. 若为民事合同（如本案）：可依据《民法典》关于合同无效的规定（如欺诈、胁迫、违反法律强制性规定），以村委会为被告，提起民事诉讼，主张协议无效、返还财产、赔偿损失； 2. 若为行政协议：可依据《行政诉讼法》及相关司法解释，主张行政机关签订协议的行为违法（如超越职权、程序违法），进而请求法院确认协议无效、责令行政机关承担赔偿责任。 此外，若行政机关存在停水、停电等逼迫签订协议的违法行为，即便协议不属于行政协议，被拆迁人也可单独就该违法行为提起行政诉讼，主张确认违法并要求赔偿。 【结语】最高法的这则裁判，清晰划定了城中村改造补偿协议中“行政协议”与“民事合同”的边界，也提醒我们：行政机关的参与，不是行政协议的“万能标签”，关键看其是否承担行政职责、协议是否具有行政法上的权利义务内容。 对于被拆迁人而言，了解行政协议的定性标准，看清行政机关的角色，明确正确的维权路径，才能在城中村改造中更好地保障自身合法权益；对于行政机关而言，明确自身职责边界，规范参与城中村改造的行为，避免滥用行政职权，才能推动城中村改造工作依法、有序推进。 城中村改造的核心是保障被拆迁人的合法权益，清晰的法律边界、正确的维权路径是关键。希望这起案例能为大家避坑，助力顺利实现安置补偿诉求。若你遇到补偿协议定性困惑、维权无门，可寻求在明律师的专业帮助，在明律师熟稔相关裁判规则，能精准区分协议性质、梳理维权路径，为你提供全方位法律支持。