三部门发文支持养老服务，“降成本、盘存量”破解养老用地瓶颈

养老服务设施“用地难、成本高”的瓶颈，即将迎来系统性破解。

1月28日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委三部门联合印发《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《措施》），围绕“降低用地成本、盘活存量空间”提出18条具体举措。

在业内人士看来，这是通过规划引导、供地创新、存量激活等多维度支持，破解养老服务设施用地难题，推动养老服务保障从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级。

鼓励“住宅+养老”混合开发及盘活存量

《措施》鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，以减少单独占地成本。新建城区、居住（小）区及新建住宅项目须按规划标准同步配套养老服务设施。

值得关注的是，文件提出多项土地出让创新方式。例如，将养老服务项目用地纳入土地利用年度计划优先保障。兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地应保尽保，依法可采取划拨方式供应。对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式。以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。

对此，广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，鼓励土地混合开发和空间复合利用，实现与其他建筑兼容建设，是较为可行的路径。兼容部分的经营收益可用于补贴养老服务的盈利不足。

《措施》还鼓励利用闲置商业、办公、工业等存量房屋及闲置学校、社区用房等零星用地，改造或增设养老服务设施、医养结合相关服务设施，5年内可不改变土地用途、不增收价款。

李宇嘉认为，盘活存量资源是更为现实的诉求。养老服务需求主要集中在主城区、老城区及已建成社区，这些区域新增土地稀缺、成本高昂，而老年人“就近养老”需求强烈，新增建设往往难以匹配服务可达性。此外，过去部分小区、住区的功能布局已不适应现状，商业、办公、工业、仓储及学校、社区用房等存在低效闲置问题，边角地、夹心地、插花地等零星用地普遍存在，完全可通过功能改造盘活用于养老服务。他特别指出，一些国资所属物业应率先开展此类改造。

政策“组合拳”推动养老服务设施落地

据悉，自然资源部曾于2019年出台《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（政策1.0版），较好保障了养老服务设施用地。此次三部门联合升级推出2.0版政策，旨在通过释放政策红利降低制度性交易成本，激活存量土地和房屋资源潜力。

事实上，地方层面已有具体实践。2025年出台《重庆市城市居住区配套建设养老服务设施实施细则》规定，国有建设用地使用权竞得人在签订《出让合同》时，必须同步与当地民政部门签订《养老服务设施移交协议》。目标是到2025年，新建居住区养老服务设施配建达标率达到100%。

2025年7月，北京市民政局会同相关部门起草的《北京市养老服务条例（草案公开征求意见稿）》面向社会公开征求意见。征求意见稿提出，新建居住区应当配套建设相应的养老服务设施，且应当与住宅同步规划、建设、验收，依规依约交付。

据李宇嘉介绍，北京早在2016年便在土地出让环节将“配建养老设施”作为常见条件。例如，朝阳区崔各庄乡马泉营村某地块项目曾明确要求配建2万平方米养老设施并无偿移交。北京市已连续两年在住建部相关通报中实现新建居住区配套养老服务设施100%达标。

在业内人士看来，随着多地陆续开展新建居住区配套建设养老服务设施，此次三部门又打出一套政策“组合拳”，将进一步推动养老服务设施加速落地。

新京报贝壳财经记者 袁秀丽

编辑 杨娟娟

校对 卢茜